Szansa na PPP - rusza nowy projekt Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości
Możliwość inwestycji w systemie PPP istnieje w Polsce od dobrych kilku lat. Jednak, mimo nowej ustawy regulującej taką współpracę, takich przedsięwzięć jest wciąż niewiele. Dlaczego tak się dzieje i jaki pomysł na promocję PPP ma Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP)? Rozmowa z Małgorzatą Kuś-Konieczną, koordynatorką projektu "Partnerstwo Publiczno-Prywatne" w Departamencie Rozwoju Kapitału Ludzkiego Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości
Co jest z tym PPP w Polsce? Dlaczego projekty w ramach tej formuły wciąż należą do rzadkości?
- Myślę, że sprawa jest złożona. Niewątpliwie jednym z istotniejszych problemów jest generalny brak zaufania obu stron. Brakuje zaufania względem siebie. Po stronie publicznej panuje dość powszechne przekonanie, że wejście w taki projekt będzie niosło za sobą posądzenie o korupcję bądź inne kwestie związane z tzw. czwartym P czyli prokuraturą. Z drugiej strony, sektor prywatny też jest nieufny, co wynika z tego, że nasza demokracja ciągle jest jeszcze początkująca, przepisy i priorytety bardzo często zmieniają się wraz ze zmianą władzy czy układu politycznego. U nas nie ma kultury kontynuacji decyzji w sprawach inwestycji w samorządach. Jest więc obawa, że przy projektach wieloletnich, a w przypadku PPP może to być nawet 30 lat, zmieni się całkowicie sytuacja polityczna wokół danego projektu. Planujemy przeprowadzić ogólnopolskie badanie, którego wyniki odpowiedzą na pytanie dlaczego to PPP w Polsce nie działa i co stoi na przeszkodzie, że sektory publiczny i prywatny nie mogą się dogadać.
Pierwsze przepisy prawne dotyczące PPP, okazały się martwe. Po kilku latach PPP doczekało się nowej ustawy. Ona jednak też nie zachęca do partnerstwa. Czy przepisy są już w porządku i barierą jest tylko ów brak zaufania? Czy może wciąż za długo trwa przygotowanie takiego projektu i obie strony zniechęcają się do takich przedsięwzięć?
- Ustawa o PPP z 2009 r. nie ma specjalnych obwarowań, które utrudniałyby podjęcie współpracy sektora publicznego i prywatnego. Ustawa jest tak ramowa, że raczej można byłoby sądzić, że ta elastyczność jest przyczyną obaw samorządowców przed działaniami, brak im wskazówek co należy zrobić, nie ma się do czego odwołać. Lepiej do projektów PPP wykorzystywana jest ustawa o koncesji. Problemem jest też deficyt budżetowy i zamieszanie, które już powstało w ubiegłym roku, związane z obciążaniem budżetu i kwalifikacją do deficytu inwestycji PPP. A przecież partnerstwo publiczno-prywatne znakomicie rozwija się w innych krajach europejskich, może dlatego, że funkcjonują tam instytucje, które jednoznacznie określają, kiedy jest ten dług a kiedy go nie ma. U nas samorządowcy nie mają się do kogo zwrócić się o takie rozstrzygnięcia. Wspierają się sztabami własnych prawników, by mieć pewność, że robią dobrze. Samorządowe służby kontrolne też nie mają przetartych ścieżek, nie wiedzą jak sprawdzać tego typu inwestycje. Barierą dla współpracy w ramach PPP jest też to, że nasi samorządowcy chcieliby uzyskać od sektora prywatnego więcej niż jest to możliwe, a to, co proponują jest mało atrakcyjne biznesowo. Korzyści z PPP muszą być po obu stronach, ale nasi samorządowcy nie do końca o tym wiedzą.
I cóż to za program, w tej aurze niewielkiego zainteresowania PPP, szykuje Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości?
- Pomysł na realizację projektu o nazwie „Partnerstwo Publiczno-Prywatne” pojawił się w PARP w 2009 roku. Miał być wsparciem dla Ministerstwa Gospodarki we wdrażaniu nowej ustawy o PPP. Jednak od pomysłu do realizacji, w oczekiwaniu na fundusze unijne, trochę czasu upłynęło. Nasz projekt, który realizujemy z partnerem Instytutem Partnerstwa Publiczno-Prywatnego jest dosyć prosty w założeniu. Zrealizujemy 4 zasadnicze zadania: przeprowadzimy ogólnopolskie badanie dotyczące przygotowania instytucji publicznych i sektora prywatnego do PPP w Polsce, przeprowadzimy 16 regionalnych seminariów, zorganizujemy 2 ogólnopolskie konkursy na projekty PPP, w których wyłonieni pomysłodawcy będą wspierani przy realizacji projektów PPP poprzez doradztwo prawne, finansowe i techniczne. Dużą część działań i energii chcemy przeznaczyć na działania promocyjno- informacyjne. Bo z naszej diagnozy wynika, że nadal wiedza o PPP jest dosyć nikła. Te inicjatywy szkoleniowe które są finansowane ze środków publicznych, po prostu nie są wystarczające, a samorządy nie mają pieniędzy, by tego rodzaju szkolenia prowadziły wyspecjalizowane firmy.
Chcemy pomóc tym, którzy maja odwagę wejść w PPP. Będziemy przekonywać też do tych projektów społeczność lokalną. Bo generalnie, przy projekcie 15- lub 30-letnim bardzo ważne jest, żeby ludzie z obszarów gdzie inwestycja ma powstać zostali przekonani, że to jest dobre dla nich. Żeby nie dopatrywali się jakichś nieczystych działań.
Badając kontekst powstawania ustawy o PPP, okazało się, że tak naprawdę nikt nie zrobił żadnych badań wejściowych. Nasi decydenci doszli do wniosku, że skoro takie rozwiązania znakomicie funkcjonuję na świecie, to dobrze byłoby takie mechanizmy wprowadzić w Polsce. Ale nie sprawdzono gruntu i przygotowania do takiego systemu partnerstwa. Nasze badanie, realizowane w ramach projektu, ma pokazać również kwestie luk i obszarów, które trzeba by jeszcze wesprzeć. W ramach badania chcemy zrobić wstępną analizę prawną przepisów, bo okazuje się, że niektóre z nich stoją w sprzeczności z działaniami PPP. Takim przykładem może być ustawa śmieciowa, która od nowego roku rozwiąże problem projektów PPP związanych ze składowiskami odpadów. Do tej pory takie przedsięwzięcia były blokowane. Trudne jest PPP w służbie zdrowia, ze względu na to, że większość działań w tym obszarze jest finansowana z NFZ, który rozlicza się rocznie, tymczasem ktoś kto inwestuje na 15 lat, chciałby mieć pewność, że dostanie kontrakty na cały okres swej inwestycji. Jest wiele przepisów, które nie są ze sobą kompatybilne - chcemy je znaleźć. Zauważyliśmy też, że samorządowcy nie chcą wchodzić w PPP, bo nie mają skąd czerpać przykładów. Wszyscy mówią o przykładach zagranicznych, pojawiają się przykłady z Grecji, Hiszpanii i innych krajów, ale tak naprawdę my musimy ciągle pamiętać, że to są przykłady z innego obszaru prawnego. Nie da się tak po prostu przenieść rozwiązań tam funkcjonujących. Musimy więc znaleźć swoje własne ścieżki i chcemy jak najbardziej wyciągnąć te projekty, które są realizowane w kraju albo są już w jakiejś sferze zaawansowania.
Ile jest wobec tego tych przykładowych PPP?
- Z naszych informacji wynika, że w 2010 roku zostało podpisanych 7 umów PPP. Zakładamy, że są one realizowane i właśnie takie projekty będziemy pokazywać jako przykłady. W ramach naszego projektu przewidujemy również działania promocyjne, powiązane z konkursami na projekty PPP. Ma to zachęcić samorządy do wymyślania i zaangażowania się w takie projekty. W ramach konkursów będziemy oferować wsparcie doradcze i analizy przedinwestycyjne, na które zresztą bardzo często też samorządy nie stać. Będziemy wybierali i wspierali takie projekty, które będą mogły stać się projektami modelowymi, które będą mogły być multiplikowane i przeniesione do innych gmin będą dobrze funkcjonować. Chcielibyśmy, żeby powstały wzorcowe umowy na dany model projektu. Jesteśmy przekonani, że w konkursach znajdziemy propozycje innowacyjne. Konkursy będą dwa, pierwszy chcemy zorganizować w roku 2012, następny w 2014 r. Uczestnicy konkursu dodatkowo będą przez nas rekrutowani do zagranicznych wizyt studyjnych. Bo nic nie zachęca tak, jak namacalne, obejrzane na własne oczy przedsięwzięcia realizowane z sukcesem. Chcemy stworzyć cykl publikacji, wydawanych kwartalnie, w których na bieżąco planujemy rozwiązywać różne problemy samorządowców. Będzie strona internetowa projektu. Planujemy zainteresować działaniami jak najwięcej instytucji i organizacji zrzeszających samorządowców i przedsiębiorców. To powinno zaowocować zainteresowaniem , ale też dostarczy informacje, co rynkowi PPP jest potrzebne. Na pewno „dziury” w budżetach będą zachęcały samorządowców do szukania innych możliwości dla rozwiązania problemów swoich potrzeb.
Czy program jest kierowany tylko do samorządowców?
- Tak samo do samorządowców co i do przedsiębiorców, którzy dla PARP są główną grupą docelową. Chcielibyśmy żeby też i oni mieli poczucie, że tworzą się dla nich nowe rynki działalności. Kładziemy taki nacisk na samorządy, bo bez samorządu się nie da. Samorządowiec jest inicjatorem przedsięwzięcia PPP, bo projekt musi uwzględniać potrzeby społeczne. Przedsiębiorca będzie przez nas wspierany w ramach seminariów. A jeśli wejdzie w PPP, jest szansa, że uzyska dodatkową pomoc podczas jego realizacji. Będziemy się starać jak najbardziej przyciągać do siebie przedsiębiorców. Wiemy, że to jest trudne, ale jeśli samorządy przygotują ciekawe projekty i będzie tam biznes dla przedsiębiorcy, to oni się pojawią.
Zamierzamy naszym projektem uświadomić samorządowcom, że w tym systemie nie są jedynymi rozgrywającymi, muszą się nauczyć współpracować, wychodzić naprzeciw oczekiwaniom przedsiębiorców. Nie może być ryzyko po jednej stronie, nie może być dyktatu strony publicznej. To musi być relacja partnerska. Jak będziemy do nich trafiać? Mam nadzieję, że poruszymy dużo instytucji i organizacji zrzeszających przedsiębiorców. Brak systemowych działań dla promocji PPP wynika z krótkowzroczności naszych polityków - niech inni się męczą i to rozwiązują. Analizując na przykład doświadczenia hiszpańskie, to inwestorzy mieli tam ulgi podatkowe gdy wchodzili w PPP. Nasz kraj nic za to nie oferuje, a być może „jakieś minimalne cokolwiek” wystarczyłaby jako zachęta do PPP. Teraz Unia Europejska narzuca pewne ramy partnerstwa publiczno-prywatnego, i pewnie nie można by było takich ulg wprowadzić... W każdym bądź razie nikt nie daje przedsiębiorcom żadnej „marchewki”, a chcemy żeby byli zainteresowani.
Czy nie byłoby lepiej dla PPP, gdyby odpowiadała za nie jakaś jedna instytucja?
- Pojawiają się pytania czy robić jakąś instytucję certyfikującą PPP, a może lepiej nie? Był pomysł, żeby taką rolę pełnił Bank Gospodarstwa Krajowego, Fundacja Centrum PPP miała być miejscem wiedzy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Są różne komercyjne instytucje specjalizujące się w tym obszarze. Też promują PPP, ale te wszystkie działania są nieskoordynowane i nie przynoszą oczekiwanych efektów. Jeśli chcemy stworzyć taką jednostkę to musimy wydać duże pieniądze, których na to nie ma. Na poziomie samorządów mamy zaś sytuację, w której na PPP kładzie się cieniem kadencyjność urzędników. Zanim nowa ekipa wyedukuje się i wymyśli jakiś projekt - mija cztery lata. Po wyborach przychodzi kolejna „zmiana” z innymi preferencjami i wszystko zaczyna się od nowa. Ale coś się zaczyna dziać. Z raportu Instytutu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego wynika, że każdy większy samorząd ma już swoje centra inwestorów, powoli tworzy się kultura urzędników wyedukowanych, którzy wiedzą o co w tym PPP chodzi i jak się powinno do tego zabierać. Ale to w dużych miastach. A potrzeby są ogromne również w mniejszych ośrodkach. Nam zarzucano, że zajmujemy się bardziej lokalnymi rozwiązaniami, ale przecież nie mamy pieniędzy by wspierać duże przedsięwzięcia.
No tak, ale właściwie okres dużych inwestycji w Polsce kończy się, strumień unijnych funduszy zostanie w przyszłym roku mocno przykręcony...
- To prawda. I co ciekawe, z cytowanego przed chwilą raportu wynika, że najwięcej projektów PPP ma dosyć niską wartość, do 10 mln zł. Są bezpieczniejsze dla obu stron, szybciej zaczną przynosić dochód.
Czy w tym układzie partnera publicznego i prywatnego, pomiędzy nimi nie powinien od razu funkcjonować bank. Przecież to właśnie ta instytucja koryguje projekty, do których partnerzy często długo i ustalają pomiędzy sobą warunki umowy, a potem muszą ją renegocjować by sprostać bankowym wymaganiom... Bank jako instytucja finansująca przedsięwzięcie jest zasadniczym ogniwem w tym układzie. Może PPP trzeba zamienić na PBP?
- Jest w tym dużo racji. Banki traktują inwestycję i przedsiębiorcę w PPP jak każdą inną. I nie ma tu kwestii czy to jest publiczno-prywatny czy niepubliczno-prywatny układ. Pewnie, dobrze byłoby gdyby banki nieco lżej traktowały inwestycje, w których zaangażowany jest partner publiczny. To, oczywiście tylko dywagacje, stworzenie jakiegoś mechanizmu w tej kwestii byłoby niezwykle trudne. Na dzisiaj jest to czysto biznesowy układ pomiędzy bankiem i przedsiębiorcą. Ale być może trzeba przyjrzeć się sektorowi finansowemu i również zaangażować go do działań projektowych. Pytanie tylko, czy taki bank zaangażowany od początku w tworzenie warunków współpracy pomiędzy inwestorem a przedsiębiorcą mógłby być każdy bank komercyjny, czy raczej jeden - na przykład Bank Gospodarstwa Krajowego. Tylko na jakich zasadach miałoby to się odbywać? Czy BGK miałby tu uczestniczyć w ramach swojej działalności statutowej czy komercyjnej?
A czy w Pani ocenie zmienia się trochę aura dla PPP, czy nadal powszechna jest opinia o kryminogennym podłożu takich przedsięwzięć?
- Generalnie, sam proces dochodzenia do wyboru inwestora niesie za sobą pewne wątpliwości. W Polsce bardzo często przed formalnym wyborem partnera organizowane są spotkania inwestorskie, bada się rynek, kto byłby potencjalnie zainteresowany – to może budzić wątpliwości. My po prostu chyba wciąż nie umiemy postrzegać siebie i naszego kraju jako niekorupcyjnych. Mamy nadzieję, że kampania informacyjno-promocyjna, która będzie w ramach naszego projektu chociaż troszkę poszerzy wiedzę Polaków o PPP. Będziemy się skupiać na aspekcie społecznym, bo projekt jest finansowany z Europejskiego Funduszu Społecznego. Będzie więc z jednej strony badanie akceptacji a z drugiej - potrzeb ludzi i konsultacje społeczne, czyli to wszystko co jest często pomijane, a jest niezbędne do tego, żeby taki burmistrz działał zgodnie z oczekiwaniami swojej społeczności. Dla mnie takim przykładem jest gigantyczna inwestycja w Madrycie – obwodnica Calle 30, którą zbudowano w bardzo krótkim czasie, niespełna 3 lata. Koszt tej inwestycji przyczynił się do zwiększenia deficytu budżetowego całego kraju. Nie do końca więc dobrze rozłożono ryzyka przedsięwzięcia , a jednak jest ona uważana za sukces. Obwodnica po prostu rozwiązała ogromne problemy komunikacyjne mieszkańców Madrytu. Hiszpanie bardzo mocno podkreślają aspekt „solidarności pokoleniowej” - rozkładamy koszt takiej budowy na dłuższy okres i razem składamy się na inwestycję, która rozwiązuje problemy pokoleń. U nas też powinny się takie inwestycje zacząć udawać, tylko musimy więcej rozmawiać o korzyściach z takich przedsięwzięć. Nie tylko wtedy, kiedy wymaga tego prawo, jak na przykład konsultacje w sprawach ochrony środowiska. Generalnie wszelkie konsultacje w Polsce są źle przygotowywane, ludzie się tym też nie interesują, nie ma u nas takiej silnej potrzeby interesowania się swoim otoczeniem. Ludzie interesują się dopiero wtedy, jak buldożery podjeżdżają pod ich okna.
Jak widać, jest wiele problemów i wątków, które dają obraz tego, dlaczego w Polsce PPP nie wychodzi. Na pewno naszym programem nie wszystko da się ogarnąć, ale zrobimy wszystko co w naszej mocy by atmosferę wokół PPP polepszyć, zachęcić do podejmowania takiej współpracy.
Kiedy rusza - tu zacytuję jego pełną nazwę - projekt systemowy PARP „Partnerstwo Publiczno-Prywatne”?
- Realizacja projektu pełną parą ruszy w październiku . Projekt zostanie zainaugurowany dużą konferencją, dla decydentów samorządowych chcemy zorganizować ekspercką debatę, transmitowaną on-line, żeby jak najwięcej osób mogło w niej uczestniczyć. Chcemy, z udziałem ekspertów, jak najwięcej rozmawiać o PPP, jak należy robić tego typu projekty . Mam nadzieję, w drugim kwartale przyszłego roku będą już wyniki naszego badania, to też pomoże w dostosowaniu projektu do rzeczywistych potrzeb. Czy projekt się uda? – jestem przekonana, że tak. Chcemy zaangażować w nasze działania jak najwięcej interesariuszy po to by, proponowane zmiany miały charakter systemowy.
