Od 16 października 2023 ważna zmiana w prawie dla wykonawców. Czego dotyczy?

Przepisy prawa nie zwalniały dotąd żadnego inwestora od obowiązku udzielenia gwarancji zapłaty na żądanie wykonawcy. Co więcej, przepisy wprost regulują, że nie można ograniczyć ani wyłączyć prawa wykonawcy do żądania od inwestora gwarancji bankowej. Od 16 października 2023 zasada ta ulegnie zmianie – ustawodawca zdecydował bowiem, że przepisy o gwarancji zapłaty nie stosuje się w przypadku, gdy inwestorem jest Skarb Państwa.

Spis treści

1. Gwarancja zapłaty w umowie o roboty budowlane
2. Uzasadnienie nowelizacji
3. Ryzyko związane z nowelizacją
4. Podsumowanie  

16 października 2023 r. wchodzą w życie przepisy ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta wprowadzała szereg zmian w przepisach z zakresu prawa administracyjnego, jednak ustawodawca postanowił przemycić także zmianę przepisów kodeksu cywilnego dotyczących umowy o roboty budowlane.

Ustawodawca postanowił do art. 6491 Kodeksu cywilnego dodać § 11, w którym uregulował, że: Przepisu § 1 nie stosuje się w przypadku, gdy inwestorem jest Skarb Państwa. Ta mała zmiana może nieść za sobą istotne konsekwencje dla wykonawców robót budowlanych.

• Umowa o roboty budowlane. Jak prawidłowo skonstruować umowę o roboty budowlane?

Gwarancja zapłaty w umowie o roboty budowlane

Przepisy kodeksu cywilnego udzielają wykonawcom robót budowlanych uprawnienie do żądania od inwestora gwarancji zapłaty do wysokości ewentualnego roszczenia z tytułu wynagrodzenia wynikającego z umowy oraz robót dodatkowych lub koniecznych do wykonania umowy o roboty budowlane, zaakceptowanych na piśmie przez inwestora.

Żądanie takie wykonawca może zgłosić w każdym czasie. Brak uzyskania gwarancji przez wykonawcę w wyznaczonym przez niego terminie, nie krótszym jednak niż 45 dni powoduje, że wykonawca uzyskuje uprawnienie do odstąpienia od umowy o roboty budowlane z winy inwestora ze skutkiem na dzień odstąpienia – z wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z odstąpienia od umowy z przyczyn leżących po stronie inwestora.

Gwarancja zapłaty w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego może przybrać formę gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej, a także akredytywy bankowej lub poręczenia banku udzielonego na zlecenie inwestora.

Udzielenie gwarancji zapłaty spełnia co najmniej dwie istotne role, tj.:

1. zabezpiecza wykonawcę przed nieterminową zapłatą wynagrodzenia za wykonane roboty budowlane,
2. zabezpiecza wykonawcę przed niewypłacalnością inwestora.

Uzasadnienie nowelizacji

Uzasadniając konieczność wprowadzenia tego przepisu, ustawodawca przyjął, że przyczyną wprowadzenia uprawnienia do żądania gwarancji zapłaty przez wykonawców, było zapobieganie nieregulowaniu przez inwestorów wynagrodzenia za wykonane prace. W przypadku, w którym inwestorem jest Skarb Państwa ryzyko to nie występuje, gdyż jest to inwestor dający gwarancję wypłacalności.

Trudno z takim argumentem dyskutować. Bez wątpienia Skarb Państwa daje gwarancję wypłacalności.

Natomiast wątpliwym pozostaje, czy Skarb Państwa daje gwarancję terminowej zapłaty wynagrodzenia. Niewypłacalność i terminowe zaspokojenie wierzytelności to dwie całkowicie różne kwestie. Z przepisów kodeksu cywilnego wprost wynika, że głównym celem udzielenia gwarancji zapłaty jest zabezpieczenie terminowej zapłaty wynagrodzenia, nie zaś zabezpieczenie przed niewypłacalnością inwestora.

Dla wykonawców robót budowlanych tak samo ważne jest to czy otrzymają wynagrodzenie, ale także kiedy je otrzymają. Gwarancja zapłaty, zabezpieczająca terminową płatność pozwala uniknąć kłopotów z brakiem przepływów finansowych po stronie wykonawców. Nie może bowiem być tak, że inwestor – niezależnie od tego czy jako podmiot prywatnoprawny czy publicznoprawny, inwestycje będzie kredytował wykonawcami, poprzez niedokonywanie terminowych zapłat, lub bezpodstawnie kwestionując zasadność zapłaty należnego im wynagrodzenia.

Gwarancja zapłaty pozwala wykonawcom na dużo szybsze i łatwiejsze otrzymanie wynagrodzenia, aniżeli rozpoczynanie postępowania sądowego, które w sprawach o rozliczenie robót budowlanych trwa coraz dłużej i które wymaga często niemałych środków finansowych na obsługę prawną postępowania. Otrzymanie wynagrodzenia po wielu latach od zakończonej inwestycji często prowadzić może do niewypłacalności wykonawcy.

Z powyższego wynika, że sama gwarancja wypłacalności inwestora, jakim jest Skarb Państwa to za mało, aby zabezpieczyć interesy wykonawców.

Ustawodawca w uzasadnieniu do projektu nowelizacji wskazywał również, że celem wprowadzenia tego przepisu jest ograniczenie, w stosunku do Skarbu Państwa, nadużywania przez wykonawców uprawnienia do żądania gwarancji zapłaty. Zdaniem twórców uzasadnienia, wykonawcy często w przypadku sporu czy też problemów wynikłych w trakcie realizacji inwestycji, próbowali grać na swoją korzyść żądając udzielenia gwarancji zapłaty, a w przypadku braku jej udzielenia przez inwestora – odstępowali od umowy.

Na potwierdzenie powyższego trudno jednak odnaleźć miarodajne dane. Danych tych nie przedstawiono także w uzasadnieniu do ustawy nowelizującej. Niezrozumiałym jest także to, dlaczego przed takim zachowaniem miałby być chroniony wyłącznie Skarb Państwa. Jeżeli ustawodawca zauważył, że w umowie o roboty budowlane instytucja gwarancji zapłaty nie spełnia swojej funkcji lub jest nadużywana, może powinien był zastanowić się nad innymi zmianami systemowymi, które będą gwarantować korzystanie z niej, zgodnie z jej przeznaczeniem.

Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie autora, błędnym jest twierdzenie, że instytucja ta jest wykorzystywana do stworzenia wykonawcy możliwości odstąpienia od umowy.

• Po pierwsze, uprawnienie do odstąpienia od umowy powstaje dopiero w momencie, w którym inwestor nie spełni w terminie żądania wykonawcy do udzielenia gwarancji zapłaty. W takiej sytuacji wystarczającym jest, aby inwestor po prostu spełnił obowiązek wynikający z przepisów prawa.

• Po drugie, w sytuacji w której okazałoby się, że żądanie przez wykonawcę gwarancji zapłaty, w konkretnym stanie faktycznym byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, czy ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego uprawnienia – nie korzystałoby z ochrony prawnej – a w przypadku sporu sądowego inwestor mógłby skutecznie stawiać zarzut oparty o art. 5 kodeksu cywilnego (nadużycie prawa).

Uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej daje również wyraz temu, że wprowadzona zmiana jest korzystna dla budżetu państwa. Argument ten wydaje się być najmniej trafny. W kodeksie cywilnym jasno jest uregulowane, że strony ponoszą w równych częściach udokumentowane koszty zabezpieczenia wierzytelności. No i akurat Skarb Państwa dysponuje środkami i możliwościami do dochodzenia zwrotu tych kwot od wykonawców, którzy nie chcą zwrócić kosztów w części ich obciążającej.

Ryzyko związane z nowelizacją

Drobna, na pierwszy rzut oka, nowelizacja przepisów o gwarancji zapłaty, może pociągnąć za sobą poważne konsekwencje dla inwestycji, w których inwestorem będzie Skarb Państwa.

Brak możliwości uzyskania gwarancji zapłaty przez wykonawcę, może doprowadzić do znacznego utrudnienia w terminowym uzyskaniu wynagrodzenia, w sytuacjach spornych – co z kolei może doprowadzić do problemów z płynnością finansową wykonawcy – który zmuszony będzie do kredytowania inwestycji własnymi środkami, a także może powodować zatory płatnicze na linii generalny wykonawca – podwykonawcy.

Ryzyko rodzą także przepisy intertemporalne, z których wynika, że dla umów o roboty budowlane, które zostały zawarte przed 16 października 2023 r., a co do których wykonawca nie wystąpił o udzielenie mu gwarancji zapłaty, nie będzie mógł już tego uczynić. W ocenie autora, taka regulacja stanowi nieuprawnioną ingerencję ustawodawcy w treść stosunków obligacyjnych, w trakcie ich trwania. Jest to odebranie wykonawcy uprawnienia, które posiadał w momencie zawarcia umowy i powoduje przeniesienie ryzyka nieuzyskania zapłaty w terminie w całości na wykonawców robót budowlanych.

Zmiana przepisów otwiera także drogę do dyskusji w przedmiocie zasady równego traktowania podmiotów prawa cywilnego. Na pierwszy rzut oka widać, że ustawodawca podzielił inwestorów na dwa zbiory. W pierwszym zbiorze jest inwestor – Skarb Państwa – który został uprzywilejowany, gdyż nie musi udzielać wykonawcom gwarancji zapłaty. Drugi zbiór zawiera natomiast całą resztę inwestorów, którzy muszą liczyć się z opisywanymi przez ustawodawcę w uzasadnieniu do ustawy nowelizującej problemami dot. udzielania gwarancji zapłaty.

Powyższe może też spowodować znaczny wzrost wartości ofert, składanych w postępowaniach przetargowych, w których inwestorem będzie Skarb Państwa. Podjęcie większego ryzyka dot. terminowej zapłaty wiązać się będzie ze wzrostem cen za wykonanie robót budowlanych – co z kolei może mieć wpływ albo na budżet Skarbu Państwa, albo na możliwość zawierania umów z wykonawcami – w ramach postępowań przetargowych.

Marginalnie należy wskazać, że ani z wprowadzonego nowelizacją przepisu, ani z uzasadnienia do ustawy nowelizującej nie wynika, czy w sytuacji, w której generalny wykonawca utraci uprawnienie do żądania udzielenia gwarancji zapłaty od inwestora, który jest Skarbem Państwa, to czy na tej samej podstawie generalny wykonawca będzie mógł odmówić udzielenia gwarancji zapłaty swoim podwykonawcom. Kwestia ta zostanie zapewne rozstrzygnięta przez orzecznictwo chyba, że wcześniej ustawodawca wprowadzi w tym zakresie jasną regulację.

Podsumowanie  

Biorąc pod uwagę interesy wykonawców robót budowlanych, nowelizacja przepisów w zakresie udzielania gwarancji zapłaty nie może zostać oceniona pozytywnie. Rodzi ona wiele ryzyk, a także pytań, które jak na razie nie doczekały się jednoznacznych odpowiedzi.

Biorąc pod uwagę interesy inwestorów (innych niż Skarb Państwa) – zasady związane z udzielaniem gwarancji zapłaty pozostają niezmienione.

Biorąc pod uwagę interesy Skarbu Państwa – ustawodawca zadbał o to, aby były zabezpieczone w całości.

Rozróżnienie sytuacji prawnej podmiotów prawa cywilnego, zawierających umowy o roboty budowlane po stronie inwestora nie może doczekać się pozytywnej oceny.