Odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych

Na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zastosowanie go jest więc wyjątkiem, który mogą argumentować szczególne sytuacje.

Przesłanki odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych

Do takich wyjątkowych przypadków zaliczyć można:

• stan zagospodarowania nieruchomości i terenów sąsiadujących,
• kształt i wymiary nieruchomości,
• ukształtowanie terenu,
• warunki hydrogeologiczne terenu,
• położenie względem nieruchomości sąsiadujących.

Należy mieć na uwadze, iż w każdej konkretnej sprawie trzeba dokładnie rozważyć, czy zastosowanie odstępstwa jest celowe. Należy mieć przy tym na uwadze treść danego przepisu, którego ma dotyczyć odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz odnoszące się do danej nieruchomości warunki lokalne je uzasadniające.

Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych. Ponadto, odstępstwo nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Tryb postępowania w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych

Wniosek inwestora o udzielenie zgody na odstępstwo
Postępowanie w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych wszczynane jest na wniosek inwestora, który przedmiotowy wniosek kieruje do organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę. Mimo że wniosek w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo jest składany przez właściwy organ administracyjny do właściwego ministra, to w praktyce przygotowuje się go na podstawie dokumentów złożonych przez inwestora. W związku z powyższym istotne jest, aby inwestor w ww. wniosku kierowanym do właściwego organu administracyjnego szczegółowo i wyczerpująco powołał okoliczności uzasadniające odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Warto wskazać, iż w przypadku gdy analiza okoliczności danej sprawy wykaże, że żądanie inwestora stanowi przypadek szczególnie uzasadniony, przepis art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi dla inwestora źródło roszczenia o odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych [tak: glosa do wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2000 r., sygn. akt IV SA 1756/98, OSP 2002 z.9, s.447].

Wniosek organu administracyjnego w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo
Z wnioskiem do właściwego ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo wystąpić może, na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, wyłącznie organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Wystąpienie z ww. wnioskiem jest obligatoryjnym etapem postępowania w sprawie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, który musi nastąpić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

W literaturze tematu podkreśla się, że niezłożenie przez inwestora wniosku o odstępstwo nie zwalnia organu właściwego do załatwienia sprawy od rozważenia, czy w danej sprawie istnieje potrzeba wystąpienia z wnioskiem o upoważnienie do zastosowania odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych [zob. T. Asman, [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2006, s. 161]. Organ administracyjny jest bowiem zobowiązany do poinformowania inwestora o okolicznościach wskazujących na konieczność złożenia wniosku o zastosowanie odstępstwa.

Wniosek organu administracyjnego w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo powinien zawierać:

1. charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie – również plany zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy;
2. szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa;
3. propozycje rozwiązań zamiennych;
4. pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską;
5. w zależności od potrzeb – pozytywną opinię innych zainteresowanych organów.

Upoważnienie ministra do wyrażenia przez właściwy organ zgody na odstępstwo
Upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo wydaje minister, który wydał w drodze rozporządzenia dane przepisy techniczno-budowlane. Jeżeli wnioskowane odstępstwo dotyczy przepisów regulowanych w rozporządzeniach wydanych przez różnych ministrów, ww. upoważnienie winno zostać uzyskane od każdego z ministrów.

Na podstawie art. 9 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy minister może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków. Jeżeli nie zachodzi uzasadniona potrzeba zastosowania odstępstwa lub pojawią się określone powyżej negatywne przesłanki odstępstwa, minister ma obowiązek odmówić wydania zgody.

Postanowienie organu administracyjnego w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo
Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, w drodze postanowienia udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Nie może jednak wydać ww. postanowienia przed zajęciem stanowiska przez właściwego ministra. Właściwy organ nie jest natomiast związany treścią udzielonego przez ministra upoważnienia, organ może więc odmówić udzielenia zgody na odstępstwo, pomimo udzielenia upoważnienia przez ministra.

W orzecznictwie dominuje pogląd, że postanowienie o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być przedmiotem odrębnego zaskarżenia. Stronom przysługuje wyłącznie zaskarżenie ww. postanowienia wraz z decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. [tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 2481/01 oraz wyrok NSA z dnia 14 maja 2003 r., sygn. akt IV SA/Kr 1719/99].

Warto mieć na uwadze, że zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może być udzielona jedynie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest bowiem możliwe jej uzyskanie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, ani tym bardziej po rozpoczęciu robót budowlanych czy wybudowaniu obiektu budowlanego [zob. m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 1993 r., sygn. akt SA/Ka 563/93, Wokanda 1994, nr 7, s. 31].

Usytuowanie obiektów budowlanych przy granicy

Warto wskazać, że warunki techniczno-budowlane wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustalające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań określonych w omawianych w niniejszej analizie art. 5 i 6 Prawa budowlanego.

Przepisy ww. rozporządzenia, zgodnie z § 2 ust. 1, stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. W myśl § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania, o których mowa powyżej, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w przedmiotowym rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. W związku z tym inna realizacja wymagań określonych w art. 5 i 6 Prawa budowlanego może znaleźć zastosowanie wyłącznie do odbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części.

W tym miejscu warto przywołać, iż na gruncie nieobowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), które aktualnie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym, kwestia sytuowania obiektów do granicy z sąsiednią nieruchomością nie może być traktowana jako materia techniczno-budowlana, lecz należy do materii prawa cywilnego – tzw. prawa sąsiedzkiego.

W wyroku z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt P 9/98, Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekł, że przepis § 12 ust. 7 nieobowiązującego obecnie rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., jest niezgody z art., 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis zawierał upoważnienie dla właściwego organu do rozstrzygnięcia w drodze postanowienia o dopuszczalności usytuowania budynku w określonych w ww. rozporządzeniu odległościach, w tym przy granicy działek, w braku zgody właściciela sąsiedniej działki. Okazało się, że przepis regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za tym, że materia będąca przedmiotem ocenianej regulacji ściśle się wiąże z korzystaniem z prawa własności i ograniczeniami tego prawa, które w myśl art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw.