Roboty budowlane. Wytyczne prowadzenia robót budowlanych i przepisy prawne

Roboty budowlane to według Prawa budowlanego: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepisy na czas pandemii zmieniły nieco organizację robót budowlanych, wprowadzając ograniczenia, nakazy i zakazy. Od maja 2021 ubywa obostrzeń, a przybywa osób zabezpieczonych podwójną dawką szczepionki. Nadal obowiązuje jednak nakaz noszenia maseczek w pomieszczeniach zamkniętych.

Zgodnie z art. 28 ust.1 Prawa budowlanego – roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, choć są wyjątki od tej zasady, o których mówią art. 29 – 31, np. niektóre roboty budowlane trzeba zgłosić organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Rozpoczęcie robót budowlanych

Zgodnie z art. 41, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi w świetle Prawa budowlanego są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Należy zwrócić uwagę, że prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Inwestor powinien zawiadomić o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych organ nadzoru budowlanego oraz projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem.

Prowadzenie robót budowlanych

Roboty budowlane prowadzone są przez inwestora lub realizuje je firma, z którą zawarł umowę o roboty budowlane. Jednak zgodnie z art. 18 Prawa budowlanego w obu przypadkach to na inwestorze spoczywa obowiązek zorganizowania procesu inwestycyjnego, w tym m.in. zapewnienie nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych.

Art. 42 Prawa budowlanego nakazuje inwestorowi, by prowadzenie i nadzorowanie robót budowlanych powierzył kierownikowi budowy. Inwestor może też ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego oraz zobowiązać projektanta do sprawowania nadzoru autorskiego.

Dodajmy, że obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego oraz nadzoru autorskiego może nakazać inwestorowi organ administracji architektoniczno-budowlanej w decyzji o pozwoleniu na budowę (w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania obiektu lub robót budowlanych bądź przewidywanym wpływem na środowisko).

Co ważne, zgodnie z art. 24 niedopuszczalne jest łączenie funkcji kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego.

Roboty budowlane zgodnie z przepisami

Prawo budowlane wymienia przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane, do których zalicza się: 1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie; 2) warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. Ponadto rząd może określić dodatkowe warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki służące bezpieczeństwu lub obronności państwa.

Inne definicje robót budowlanych

Pojęcie „roboty budowlane” ma więcej definicji. Np. w art. 2 Prawa zamówień publicznych to „wykonanie albo zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 2c lub obiektu budowlanego, a także realizację obiektu budowlanego, za pomocą dowolnych środków, zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego”.

Z kolei wydawnictwo Sekocenbud dzieli roboty budowlane na: ogólnobudowlane inwestycyjne, ogólnobudowlane remontowe, instalacji sanitarnych, instalacji elektrycznych oraz wykończeniowe i inżynieryjne.

Chodzi o to, że dla poszczególnych rodzajów robót budowlanych Sekocenbud podaje ceny robót budowlanych w informacjach o stawkach robocizny kosztorysowej oraz cenach pracy sprzętu.

Roboty budowlane w czasie pandemii

Mając na uwadze nadzwyczajną sytuację związaną z pandemią koronawirusa, która również dotyczy budownictwa, firm budowlanych i wykonywanych robót budowlanych, przed informacją o statusie terminu „roboty budowlane”, zamieszczamy  wytyczne Rady Ministrów odnośnie prowadzenia robót budowlanych oraz tekst prawny odnoszący się do tej sytuacji. Stan pandemii nie został jeszcze odwołany i mimo zniesienia wielu obostrzeń, nadal np. obowiązuje nakaz noszenia maseczek w pomieszczeniach zamkniętych, a na powietrzu zachowywanie dystansu w dużych skupiskach ludzkich (rozporządzenie Rady Ministrów zmieniające rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii obowiązujące od 16 kwietnia 2020). Chociaż pandemia na dzisiaj wydaje się być pod kontrolą, nie wiadomo co czeka nas w przyszłości i czy znowu nie wrócą zakazy i nakazy, dotyczące również robót budowlanych. Poniżej prezentujemy kilka aspektów związanych z działalnością firm budowlanych i prowadzonych przez nie robót budowlanych, na które miały (mają) wpływ przepisy obowiązujące na czas pandemii.   

Nowe wytyczne dla robót budowlanych

Regulacje ze wspomnianego wyżej rozporządzenia dotyczą miejsc ogólnodostępnych. Place budów to miejsca z ograniczoną możliwością wstępu i nie są miejscami ogólnodostępnymi w rozumieniu rozporządzenia, więc do placów budów stosuje się dotychczasowe regulacje. A mówią one o tym, że pracodawca musi zapewnić pracownikom dodatkowe środki bezpieczeństwa - odstęp pomiędzy stanowiskami pracy (minimum 1,5 m), chyba że jest to niemożliwe ze względu na charakter działalności wykonywanej w danym zakładzie pracy, a zakład ten zapewnia środki ochrony osobistej, w tym rękawiczki jednorazowe lub środki do dezynfekcji rąk. Z szatni i pomieszczeń socjalnych zaleca się korzystać w mniejszych grupach i zachować odstęp.

Ograniczenia w transporcie zbiorowym dotyczą również pojazdów z więcej niż 9. miejscami (łącznie z kierowcą) i dowożących osoby do pracy, np. na budowę. W takich pojazdach, co drugie miejsce musi być wolne.

W przypadku transportu pracowników na plac budowy, materiałów i sprzętu muszą być zachowane nowe nakazy. Jeżeli w pojeździe przebywa więcej niż jedna osoba, usta i nos powinny być osłonięte.

Specjalista w zakresie prawa nieruchomości i procesów inwestycyjno-budowlanych, adwokat Magdalena Hajduk z Kancelarii Ślązak, Zapiór i Wspólnicy* przeanalizowała, jaki wpływ na Prawo budowlane ma pandemia. Przede wszystkim ekspertka zwróciła uwagę na wytyczne przy budowie lub przebudowie obiektów, które miałyby być dostosowane do pełnienia funkcji szpitali lub izolatek oraz przeanalizowała jak obecna sytuacja może przekładać się na wysokość wynagrodzenia za roboty budowlane w związku z realizowanymi inwestycjami.

Wyłączenie przepisów Prawa budowlanego – kiedy?

Ustawa z 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, która weszła w życie 8 marca, pozwala na wyłączenie stosowania określonych przepisów prawa, lecz wyłącznie w związku z działaniami przeciwko rozprzestrzeniającemu się koronawirusowi. Ustawa nie precyzuje, o jakich dokładnie działaniach mowa. Możemy zakładać, że chodzi o budowę lub przebudowę obiektów, aby je dostosować do pełnienia funkcji szpitali lub izolatek.

W tym zakresie ustawa pozwala na wyłączenie stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.3), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282).

W praktyce oznacza to, że:

• zniknie wymóg ubiegania się o pozwolenie na budowę lub obowiązek dokonania zgłoszenia robót;
• organ nie będzie również zatwierdzał projektu budowlanego, co więcej projekt taki co do zasady nie będzie musiał w ogóle powstać;
• w konsekwencji roboty budowlane zrealizowane w ramach wyłączonego stosowania Prawa budowlanego nie będą następnie uznane za samowolę budowlaną. Inwestor nie będzie zobowiązany do legalizacji wykonanych robót budowlanych.

Ponadto:

1. Wyłączenie stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdejmuje obowiązek realizacji inwestycji w zgodzie z założeniami planu miejscowego. W takich warunkach dopuszczalna będzie budowa na terenie bez formalnego dostępu do drogi publicznej. Nie będzie również przeszkód w tym, aby budowany obiekt swoją kubaturą odbiegał od obiektów pozostających w linii zabudowy.
2. Wyłączenie stosowania ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oznacza, że nie będzie konieczne przestrzeganie przepisów dotyczących obligatoryjnego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków właściwego dla miejsca położenia zabytku, w odniesieniu do robót budowlanych związanych z zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków.
3. W przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych nie stosuje się przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Przepisy te dotyczą aktów wykonawczych, wydawanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia oraz ministra sprawiedliwości, poprzedzonych zasięgnięciem niezbędnych uzgodnień i opinii, o następującej tematyce:

• szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą;
• szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu leczniczego dla osób pozbawionych wolności;
• szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia, urządzenia i obiekty podmiotów leczniczych będących jednostkami budżetowymi i jednostkami wojskowymi, dla których podmiotem tworzącym jest Minister Obrony Narodowej oraz standardów organizacyjnych opieki zdrowotnej w wybranych dziedzinach medycyny lub w określonych podmiotach wykonujących działalność leczniczą, o których mowa wyżej.

Wszystkie wyżej opisane regulacje przestaną obowiązywać po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Kontrakty realizowane w ramach zamówień publicznych

Zgodnie z obowiązującą ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, do zamówień na usługi, dostawy lub roboty budowlane udzielanych w związku z zapobieganiem lub zwalczaniem epidemii na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii, nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 46c). Po raz kolejny pojawia się zatem ograniczenie przedmiotowe do zamówień udzielanych w związku z zapobieganiem lub zwalczaniem epidemii. W innych sprawach, pomimo trwającego stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii, obowiązkowe będzie stosowanie Prawa zamówień publicznych.

Nadzwyczajna zmiana w realizacji umów o roboty budowlane

Każdy pracodawca powinien podjąć działania, które mają na celu zmniejszenie ryzyka rozprzestrzeniania się koronawirusa. Dotyczy to również firm budowlanych. Jeżeli jednak przeanalizujemy aspekt realizacji umów budowlanych w okresie pandemii oraz związanych z tym trudności, między innymi w dostawie towarów, nasuwa się pytanie o wysokość ustalonego w umowie wynagrodzenia.

W prawie cywilnym funkcjonuje tak zwana reguła rebus sic stantibus. Oznacza to, że w sytuacji gdy z powodu nadzwyczajnej zmiany stosunków, spełnienie świadczenia byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami albo groziłoby jednej ze stron rażącą stratą, czego strony nie przewidywały przy zawarciu umowy, sąd może, po rozważeniu interesów stron, zgodnie z zasadami współżycia społecznego, oznaczyć sposób wykonania zobowiązania, wysokość świadczenia lub nawet orzec o rozwiązaniu umowy. Rozwiązując umowę sąd może, w miarę potrzeby, orzec o rozliczeniach stron, kierując się zasadami określonymi powyżej.

Wydaje się, że w obecnej sytuacji mamy do czynienia właśnie z nadzwyczajną zmianą stosunków. Spójrzmy na wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. (sygn. akt VI ACa 71/13). W orzeczeniu tym Sąd Apelacyjny wskazał, że przez nadzwyczajną zmianę stosunków rozumieć należy sytuację, która zdarza się rzadko, a jednocześnie jest niezwykła, niebywała, wyjątkowa, normalnie niespotykana. Zdaniem Sądu nadzwyczajna zmiana stosunków może mieć tło przyrodnicze (nieurodzaj, niezwykle surowa zima), jak i społeczne (wojna, gwałtowna zmiana ustroju politycznego). Przykładami zdarzeń powodujących nadzwyczajną zmianę są epidemie, operacje wojenne, strajki generalne, różnego rodzaju klęski żywiołowe, nadzwyczajną, szczególnie głęboką zmianę sytuacji gospodarczej, objawiającą się hiperinflacją, gwałtownym spadkiem dochodu narodowego, masowymi upadłościami przedsiębiorstw, ale również mogą to być zaskakujące zmiany stawek celnych lub podatkowych.

Sytuacja zmienia się dynamicznie. Nie sposób na tę chwilę przewidzieć, jak i kiedy się ona zakończy. Miejmy zatem na uwadze, że przepisy prawa przewidują nadzwyczajne mechanizmy, które mają pomóc przetrwać ten bezprecedensowy stan.

Marek Wielgo