Ryzyka związane z realizacją przedsięwzięć w ramach PPP cz. II

Ryzyko towarzyszy każdej działalności, a szczególnie tej, której efekty mają się ujawnić w przyszłości. Im dłuższy horyzont czasowy do zakończenia przedsięwzięcia tym ryzyko jest większe.  W wielu jednak miejscach nakłada ona na podmiot publiczny pewne obowiązki nim związane.

• Ryzyka związane z realizacją przedsięwzięć w ramach PPP cz. I
• Ryzyka związane z realizacją przedsięwzięć w ramach PPP cz. III

Zarządzanie ryzykiem w ustawie o PPP

Otóż, przed podjęciem decyzji o realizacji inwestycji w formule PPP strona publiczna musi sporządzić jego analizę w celu określenia jego efektywności oraz zagrożeń związanych z realizacją inwestycji w taki sposób. A w szczególności w zakresie ryzyk związanych z realizacją projektowanego przedsięwzięcia, z uwzględnieniem różnych sposobów ich podziału między podmiot publiczny i partnera prywatnego oraz wpływu na poziom długu publicznego i deficytu sektora finansów publicznych. Szczegółowy zakres tej analizy określa omawiane rozporządzenie.

Czynnością, która niesie ze sobą ryzyko, jest wybór partnera prywatnego. Ustawa określa kryteria, jakimi powinien kierować się zamawiający przy jego wyborze. Jednym z nich jest podział zadań i ryzyk związanych z przedsięwzięciem pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym (zob. art. 15 ust1 pkt.1). Kiedy już zostanie wybrany podmiot prywatny, dochodzi do finalizacji procedury przetargowej, czyli podpisania umowy. Tutaj również ustawa wspomina o ryzykach. W treści umowy powinien zostać zapisany podział ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięcia. Kiedy inwestycja trwa, podmiot publiczny zobowiązany jest do przygotowywania sprawozdań. Owa sprawozdawczość zawiera w sobie element przekazywania informacji dotyczących parcelacji zagrożeń.

Jak widać, ustawa daje jedynie ogólny obraz kwestii związanych z zarządzaniem ryzykiem. Szczegółowe regulacje odnośnie ryzyka odnajdujemy w analizowanym przez nas rozporządzeniu.

Ryzyka związane z budową

Rozporządzenie reguluje kilka obszarów dotyczących ryzyka. Są to:

• rodzaje ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego;
• podział ryzyk między podmiot publiczny i partnera prywatnego;
• wpływ ryzyk na poziom długu publicznego oraz deficytu sektora finansów publicznych.

Omawiany akt wykonawczy wymienia literalnie rodzaje ryzyk, jakie mogą się pojawić przy realizacji inwestycji w formule PPP. Pierwszy – związany jest z budową – ryzyka powodujące zmiany kosztów i terminów realizacji budowy, jak również funkcjonowania udostępnionych już składników majątkowych. Patrząc szczegółowo na trudności, jakie mogą się pojawić, możemy wyszczególnić ryzyko opóźnienia w zakończeniu robót budowlanych, ryzyko niezgodności z warunkami dotyczącymi ustalonych standardów wykonania robót. Na skutek zmian gospodarczych może zaistnieć ryzyko wzrostu kosztów budowy. Dużo w realizacji projektu zależy od zapisów specyfikacji, dlatego też błędy, jakie mogą się w niej pojawić ściśle wiążą się z procesem realizacji inwestycji – określone zostały jako ryzyko wystąpienia nieścisłości w specyfikacji wyboru partnera prywatnego. Przy długoletnim procesie realizacji inwestycji może wystąpić ryzyko związane z wpływem czynników zewnętrznych. Z racji dużego stopnia skomplikowania inwestycji trzeba uwzględnić ryzyko wystąpienia nieadekwatnych do celu przedsięwzięcia rozwiązań w dokumentacji projektowej. Ponieważ technika rozwija się dość szybko, stąd niebezpieczeństwo związane z pojawieniem się lub zastosowaniem do realizacji przedsięwzięcia nowych technologii. I wreszcie, ostatni rodzaj ryzyka związany z budową, a mianowicie ryzyko  wystąpienia wad fizycznych lub prawnych zmniejszających wartość lub użyteczność składnika majątkowego. Może się bowiem okazać, że na etapie analizy własności składników majątkowych nastąpił błąd i jego wartość jest niższa niż przypuszczano.

Ryzyka związane z dostępnością

Drugi rodzaj ryzyk to  ryzyka związane z dostępnością – wpływające na sposób, jakość lub ilość dostarczanych w ramach realizacji umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym usług. Objawiają się one np. w postaci niemożliwości dostarczenia zakontraktowanej ilości usług lub też usług o określonej jakości. W nagłych przypadkach może mieć miejsce  brak zgodności z normami bezpieczeństwa lub innymi normami branżowymi – to kolejne ryzyko. Na skutek przemian gospodarczych może nastąpić wzrost kosztów, istnieje prawdopodobieństwo pogorszenia się jakości prac wykonywanych w celu dostarczenia usług lub też pracownicy wykonujący usługi mogą mieć niewystarczające kwalifikacje. Wreszcie zmianie może ulec technologia związana ze świadczeniem usług, i to także jest definiowane jako rodzaj ryzyka.

Ryzyka związane z popytem i przygotowaniem przedsięwzięcia

Są to ryzyka powodujące zmianę popytu na określone usługi. Taka zmiana może być spowodowana pojawieniem się konkurencji na rynku, dotyczy np. cykliczności popytu, zmiany cen za usługi. Powodem wystąpienia tego rodzaju ryzyka może być także zastosowanie przestarzałych technologii oraz pojawienie się nowych trendów rynkowych.

Z kolei, zagrożenia związane z przygotowaniem przedsięwzięcia to ryzyka wpływające na koszt i czas trwania procesu przetargowego. Procedura przetargowa w przypadku PPP jest trochę bardziej skomplikowana niż w przypadku tradycyjnej formuły. Zamawiający stosuje nieprzewidziane ustawą PZP kryteria. O wiele bardziej są skomplikowane umowa i załączniki do SIWZ. Może się zatem pojawić ryzyko związane z dostępnością informacji dotyczących planowanej realizacji przedsięwzięcia. Być może ze względu na stopień skomplikowania niezbędne będzie wprowadzanie zmian do specyfikacji wyboru partnera prywatnego. Na skutek procedur odwoławczych przedłużyć się może proces postępowania o wybór partnera prywatnego. Wreszcie, najczarniejszy scenariusz to rezygnacja z realizacji przedsięwzięcia.

Ryzyka rynkowe, polityczne i legislacyjne

Ryzyka rynkowe dotyczące dostępności nakładów na realizację przedsięwzięcia wpływają na koszt, ilość, jakość i terminy dostarczania nakładów niezbędnych do realizacji zadania. W szczególności te związane z niemożliwością pozyskania nakładów o określonej jakości i ilości w przewidzianym terminie. Zmianie mogą ulec ceny usług. Istnieje prawdopodobieństwo pojawienia się na rynku konkurencji, która spowoduje zachwianie procesem inwestycyjnym. Wbrew pozorom istotne może być ryzyko związane z logistyką całego przedsięwzięcia oraz rynkiem pracy. Coraz częściej w Polsce obserwujemy zjawiska, że brakuje firm wykonawczych, ponieważ pracownicy wyjechali do krajów UE. Zamawiający borykają się więc już nie tylko z brakiem funduszy, ale co gorsza wykonawców.

Z kolei, ryzyko o charakterze politycznym to ryzyko wystąpienia zmian w sferze polityki, której kierunki związane są z rozwojem przedsięwzięć realizowanych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Obserwując dzisiejszą scenę polityczną w naszym kraju, należy brać ten rodzaj ryzyka bardzo mocno pod uwagę. Niestabilność polityczna, zmiany personalne, zwłaszcza po stronie podmiotu publicznego, mogą mieć wpływ na zahamowanie rozpoczętego procesu inwestycyjnego. Ryzyko to wiąże się z takimi zjawiskami jak: wojna, zamieszki na ulicach, niemożność dokonywania transferów środków pieniężnych, niespodziewany wzrost podatków.

Z ryzykiem politycznym ściśle wiąże się ryzyko legislacyjne. Przetasowania w Sejmie to niebezpieczeństwo wystąpienia zmian w przepisach prawnych, mających wpływ na wykonanie zadania.