Samowola budowlana w Prawie budowlanym. Co jest samowolą budowlaną? Jak ją zalegalizować?

Samowola budowlana w Polsce ma się dobrze. Najczęściej do jej wykrycia dochodzi z powodu donosu sąsiedzkiego. Wojnę z samowolami budowlanymi prowadzi nadzór budowlany. Ale raczej sam nie szuka samowoli, tylko reaguje na doniesienia. Kiedy mówimy o samowoli budowlanej? Czy można ją zalegalizować? Ile kosztuje legalizacja samowoli budowlanej?

Na początku lat 90. Prawo budowlane pobłażliwie traktowało samowole budowlane. W efekcie, tylko w 1994 r. inspektorzy wykryli ich ponad 27 000! Po wprowadzeniu w 1995 r. do Prawa budowlanego restrykcyjnego art. 48 liczba samowoli budowlanych radykalnie spadła (art. 48. karał rozbiórką każdą wykrytą przed upływem pięciu lat samowolę). Sytuacja uległa oficjalnej poprawie. W 2017 r. nadzór budowlany wydał ok. 2200 nakazów rozbiórki budynków samowoli budowlanych. W roku 2019 organy nadzoru budowlanego wydały 3600 nakazów rozbiórek obiektów budowlanych, a w I półroczu 2020 – 1543. 

Przyjrzymy się, jak ta niewątpliwie trudna kwestia została uregulowana w ostatniej nowelizacji Prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 roku. Przenalizujmy, jak po nowelizacji definiuje się samowolę budowlaną? Czy można ją zalegalizować? Ile kosztuje legalizacja samowoli? Jaka kara i komu może grozić za samowolę budowlaną?

Spis treści

1. Co to jest samowola budowlana?
2. Kto stwierdza samowolę budowlaną?
3. Co grozi inwestorowi, który dopuści się samowoli budowlanej?
4. Czy za samowolę budowlaną można trafić do więzienia?
5. Kiedy można zalegalizować samowolę budowlaną?
6. Jak wygląda procedura legalizacyjna samowoli budowlanej?
7. Ile kosztuje legalizacja samowoli budowlanej?
8. Jaki jest tryb odwoławczy w sprawach samowoli budowlanej?

Co to jest samowola budowlana?

Tak jak wcześniej, znowelizowana ustawa Prawo budowlane nie zawiera jednoznacznej prawnej definicji samowoli budowlanej. Jednakże analizując art. 48 jako definicję samowoli budowlanej należy uznać obiekt budowlany lub jego część będący w budowie albo wybudowany:

• bez wymaganej decyzji o pozwolenia na budowę albo
• bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Za samowolę budowlaną uznaje się zatem prowadzenie robót budowlanych z naruszeniem obowiązujących przepisów, w tym przede wszystkim Prawa budowlanego. Naruszeniem takim będzie w szczególności budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez zgłoszenia prac budowlanych lub – pomimo wniesienia zgłoszenia – sprzeciwu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Przed rozpoczęciem robót budowlanych trzeba więc w pierwszej kolejności przeanalizować, czy inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy wystarczy ją zgłosić. A może w ogóle nie trzeba zaprzątać tym sobie głowy, bo Prawo budowlane dopuszcza budowę bez tego typu formalności.

Kto stwierdza samowolę budowlaną?

Decyzję o tym, czy w danym przypadku naruszono przepisy Prawa budowlanego, a w konsekwencji czy budowany, bądź wybudowany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podejmuje inspektor nadzoru budowlanego (rzadziej wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego). W znowelizowanym Prawie budowlanym postępowanie administracyjne dotyczące samowoli budowlanej uregulowane zostało w art. 48-53a, zawartych w nowym rozdziale 5a. Pojawiły się tam dwa zupełnie nowe artykuły 48a oraz 48b, które regulują kwestie związane z legalizacją samowoli budowlanej. Procedury tam opisane tyczą się zasadniczo nowo prowadzonej budowy lub robót budowlanych, które są realizowane bez stosownego pozwolenia czy też zgłoszenia lub też w naruszeniem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też zgłoszenia. 

Wart podkreślenia jest fakt, że żaden przepis Prawa budowlanego również po nowelizacji nie przewiduje instytucji „przedawnienia" samowoli budowlanej. Ustawa bowiem nakazuje przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i jeśli istnieje możliwość – zalegalizowanie samowoli, w przypadku zaś braku możliwości legalizacji – rozbiórkę. W tej kwestii można przytoczyć kilka wyroków sądowych mn. wyrok w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., II SA/Po 526/12WSA w Gdańsku z 20 stycznia 2011 r., II SA/Gd 723/10 oraz WSA w Warszawie z 21 września 2010 r., VII SA/Wa 1206/10, CBOSA).

Jednak istotną zmianą jest możliwość w pewnych określonych przypadkach zastosowanie uproszczonej procedury legalizacyjnej. Taka możliwość jest przewidziana dla tzw. „starych” samowoli budowlanych, których realizacja została ukończona przynajmniej 20 lat temu. Regulacje w tym zakresie znajdują się w nowych artykułach ustawy (od 49f do 49i).

Co grozi inwestorowi, który dopuści się samowoli budowlanej?

Zgodne z nowym art. Art. 49e, inwestorowi grozi nakaz rozbiórki w przypadku gdy po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu budowy:

• nie złoży wniosku o legalizację w wymaganym terminie,
• wycofa złożony wniosek o legalizację,
• nie przedłoży, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych,
• nie wykona w wyznaczonym terminie postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych,
• nie uiści opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie,
• kontynuuje budowę pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy.

Należy tu podkreślić, że zgodnie z art. 48. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego.

W myśl art. 48a. 1, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Oznacza to również, że obowiązek wykonania rozbiórki dotyczy nie tylko inwestora, ale także właściciela lub zarządcę obiektu.

W przypadku, gdy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego zwlekają z wykonaniem rozbiórki, inspektor nadzoru budowlanego może ukarać ich grzywną. W przeciwieństwie do regulacji sprzed nowelizacji, tym razem na mocy Art. 59i, inwestor może być ukarany wielokrotnie. Sankcje finansowe mogą być bardzo dotkliwe, bo zgodnie ust. 4 art. 59i, w przypadku niezaprzestania użytkowania, pomimo wydania postanowienia i nałożenia kary finansowej, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wymierza drugą karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega 10-krotnemu podwyższeniu. W przypadku, gdy i tym razem obiekt jest nadal użytkowany, organ po raz kolejny może nałożyć karę 5-krotnie podwyższoną w stosunku do tego jak ją naliczono stosując przepisy art. 59f.

Obowiązek wykonania rozbiórki obciąża nie tylko inwestora, ale także właściciela lub zarządcę obiektu. Decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem, kiedy stała się ostateczna, co oznacza, że następuje to wtedy, kiedy został wyczerpany cały tryb odwoławczy.

Inwestora, który zwleka z wykonaniem rozbiórki, inspektor nadzoru budowlanego może ukarać grzywną. Jeżeli pomimo nałożonych sankcji inwestor wykazuje bierną postawę, inspektor może zlecić wykonanie rozbiórki na jego koszt. Zazwyczaj odbywa się to poprzez wydanie postanowienia o wpłacie zaliczki na poczet wykonania zastępczego.

Czy za samowolę budowlaną można trafić do więzienia?

W znowelizowanym Prawie budowlanym wykreślono art. 90, w myśl którego samowola budowlana stanowiła przestępstwo zagrożone grzywną, karą ograniczenia wolności, a nawet pozbawienia wolności do lat 2. Jak widać, przepisy w tym zakresie zostały dosyć mocno zliberalizowane. Orężem prawa pozostaje nakaz rozbiórki oraz podwyższone i wielokrotne kary finansowe.

Kiedy można zalegalizować samowolę budowlaną?

Nową samowolę budowlaną można zalegalizować w przypadku gdy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. W przypadku gdy budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy.

Jak wygląda procedura legalizacyjna samowoli budowlanej?

Znowelizowane Prawo budowlane przewiduje dwie równoległe procedury legalizacyjne. Pierwsza z nich dotyczy obiektów nowobudowanych, a druga tzw. starych, wybudowanych co najmniej przed 20 laty.

W przypadku nowobudowanych samowoli budowalnych w myśl ust. 2 Art. 48b. w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1–3, do dokumentów legalizacyjnych należą:

• zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;
• dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, tj. projekt budowlany w trzech egzemplarzach, oświadczenie o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. W przypadku terenów zamkniętych dokumentów wymienionych w pkt. 4

W przypadku budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą:

• zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;
• oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tj. Oświadczenia o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane;
• projekt zagospodarowania działki lub terenu.

W ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego, zgodnie z Art. 49g. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. Do dokumentów legalizacyjnych, należą:

• oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tj. oświadczenie o posiadanym prawie do terenu,
• geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego,
• ekspertyza techniczna, sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

W trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego sprawdza kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz czy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3 wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Warte podkreślenia jest, że w uproszczonej procedurze legalizacyjnej, organ nie będzie badał zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jest więc możliwe zalegalizowanie obiektów budowlanych, które nie są zgodne z obowiązującym MPZP.

Ile kosztuje legalizacja samowoli budowlanej?

Do określenia wysokości legalizacji samowoli budowlanej mają zastosowanie przepisy art. 59f. 1. Jest tam mowa, że w przypadku jej stwierdzenia, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Podstawowa stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 49d. 1. wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku:

• budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 – oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega 50-krotnemu podwyższeniu;

Przykład opłaty legalizacyjnej dla obiektu handlowego o kubaturze 6000 m³:

- kategoria obiektu budowlanego – XVII – budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe,- współczynnik kategorii obiektu (k): 15,0- współczynnik wielkości obiektu (w) (kubatura w m³):  ≤ 2500: 1,0; > 2500-5000: 1,5; > 5000-10 000: 2,0; > 10 000: 2,5, czyli dla legalizowanego obiektu w= 2.Opłatę wyliczamy wg wzoru: s x k x w x 50, czyli  500x15x2x50 = 750 000 zł.

• budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1:

          a) pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29 – wynosi 5000 zł (np. w przypadku zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m³, tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki, zbiorniki na gaz płynny o poj. do 7 m³)

          b) pkt 11, 13, 19-21 i 28 – wynosi 2500 zł (np. w przypadku zjazdów z dróg krajowych, obiektów piętrzących wodę o wysokości piętrzenie poniżej 1 m, stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 na terenie obszarów Natura 2000, boisk, obiektów małej architektury w miejscach publicznych),

• instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i b – wynosi 2500 zł.

Jaki jest tryb odwoławczy w sprawach samowoli budowlanej?

Organem właściwym w sprawach dotyczących samowoli budowlanej jest co do zasady powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Od jego decyzji można odwołać się do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, a gdy jest on organem pierwszej instancji - do głównego inspektora nadzoru budowlanego. Później można złożyć skargę do sądu administracyjnego.

dr inż. Rafał Dybicz

Monika Czechowska