Skutki wadliwego opracowania kosztorysów (cz. I)
Postępowanie o zamówienie publiczne to szczególny sposób zawierania umów przez podmioty zobowiązane do stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm., dalej zwana "Pzp"). Są to przepisy szczególne do kodeksu cywilnego normującego co do zasady sposób zawierania umów w obrocie gospodarczym (art. 66 i nast. kc).
Tylko w zakresie nieuregulowanym w Prawie zamówień publicznych do postępowań i umów o zamówienia publiczne mają zastosowanie przepisy kc (por. art. 14 i art. 139 ust. 1 Pzp).
W Pzp przewidziano sześć trybów, w jakich mogą być udzielane zamówienia publiczne na roboty budowlane:
- przetarg nieograniczony,
- przetarg ograniczony,
- negocjacje z ogłoszeniem,
- negocjacje bez ogłoszenia,
- dialog konkurencyjny,
- oraz zamówienie z wolnej ręki.
Za wyjątkiem ostatniego wszystkie mają charakter ofertowy, tzn. zawarcie umowy następuje na skutek przyjęcia oferty wykonawcy uczestniczącego w danym postępowaniu. Przyjęcie oferty (tzw. wybór oferty najkorzystniejszej) kończy proces wyłaniania wykonawcy zadania publicznego i otwiera drogę do zawarcia z nim umowy cywilnoprawnej. Nim to nastąpi, organizator postępowania oraz jego uczestnicy zobowiązani są do podejmowania szeregu sformalizowanych czynności, których zaniechanie może doprowadzić do fiaska całego procesu inwestycyjnego.
Przepisy Pzp kompleksowo regulują postępowanie o zamówienie publiczne, zawierając stosowane dyrektywy określające nawet zasady wszczynania takiego postępowania. Ponadto ustawodawca szczegółowo unormował również kwestie związane z przygotowaniem tego procesu, wskazując na określone obowiązki przy opisywaniu przedmiotu zamówieniu (art. 29-31 Pzp), szacowaniu jego wartości (art. 32-34 Pzp) oraz formułowaniu innych warunków zamówienia. Efektem prac poprzedzających uruchomienie przetargu jest Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia (dalej zwana SIWZ) - dokument, przekazywany zainteresowanym wykonawcom zawierający obligatoryjnie elementy przewidziane w art. 36 Pzp. Oprócz danych o charakterze identyfikacyjnym (np. nazwa zamawiającego, określenie trybu) oraz porządkowym (np. miejsce i termin składania ofert) obejmuje on informacje na temat warunków udziału w postępowaniu, opisu przedmiotu zamówienia, kryteriów oceny ofert, sposobu obliczenia ceny oraz istotne postanowienia umowy, a więc materiał o decydującym znaczeniu z punktu widzenia decyzji o udziale w postępowaniu oraz treści przyszłej oferty.
Opis przedmiotu zamówienia
Koncentrując się już tylko na zagadnieniach związanych z przetargami na roboty budowlane podkreślić należy, iż Pzp zawiera szereg szczególnych przepisów znajdujących zastosowanie tylko do tego rodzaju zamówień. Między innymi te specyficzne rozwiązania tyczą się opisu przedmiotu zamówienia. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 Pzp zamawiający opisuje przedmiot zamówienia na roboty budowlane za pomocą dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych. Jeśli natomiast przedmiotem zamówienia jest zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych opis ten należy przygotować w postaci programu funkcjonalno-użytkowego obejmującego opis zadania budowlanego. Szczegółowy zakres i formę ww. opracowań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. Nr 202 poz. 2072). Stosownie do treści §4 ust. 1 ww. rozporządzenia dokumentacja projektowa, służąca do opisu przedmiotu zamówienia na wykonanie robót budowlanych, dla których jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, składa się w szczególności z projektu budowlanego w zakresie uwzględniającym specyfikę robót budowlanych; projektów wykonawczych; przedmiaru robót; informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, w przypadkach, gdy jej opracowanie jest wymagane na podstawie odrębnych przepisów. Jako że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 3 Pzp SIWZ powinna zawierać opis przedmiotu zamówienia, opracowanie, o którym mowa powyżej stanowi integralną część SIWZ. Mając jednak na uwadze, iż w myśl art. 36 ust. 1 pkt 10 Pzp specyfikacja musi również obejmować zapisy dotyczące sposobu przygotowywania ofert zamawiający często wymagają od wykonawców sporządzenia tzw. kosztorysów ofertowych, wskazując na przedmiar robót jako podstawę ich opracowania. Dla porządku wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z definicją z § 6 ust. 1 rozporządzenia 2 września 2004 r. przedmiar robót zawiera zestawienie przewidywanych do wykonania robót podstawowych w kolejności technologicznej ich wykonania wraz z ich szczegółowym opisem lub wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis oraz wskazaniem właściwych specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych, z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek przedmiarowych robót podstawowych. Najczęściej zatem w SIWZ znajdują się postanowienia o treści – "do oferty należy załączyć kosztorys sporządzony metodą kalkulacji szczegółowej/uproszczonej w oparciu o przekazany przedmiar robót (lub tzw. kosztorys ślepy)". Ocena czy w przypadku popełnienia jakiegokolwiek błędu w takim kosztorysie dyskwalifikuje ofertę jest jednak uzależniona od kilku innych zapisów SIWZ.
Kosztorys ofertowy
Należy zaznaczyć, iż przepisy prawa polskiego nie regulują zasad sporządzania kosztorysów przez wykonawców. Rodzaje, forma i treść kosztorysów, techniki i metody kalkulacji są pojęciami ściśle związanymi z zasadami ustalania wynagrodzenia za roboty budowlane. Nie mniej wszelkie kwestie związane z rozumieniem i znaczeniem tych zwrotów wymagają porozumień stron poczynionych w ramach swobody kontraktowania wynikającej z kodeksu cywilnego. Pamiętając jednocześnie, iż jest ona ograniczona regułami Pzp stwierdzić należy, iż odpowiednie obowiązki i objaśnienia powinien przygotować zamawiający i zamieścić je w SIWZ (tzw. założenia wyjściowe do kosztorysowania). Aby zatem w ogóle mogła być mowa o wadliwości oferty wynikającej z niekompletności załączonych do niej kosztorysów, najpierw w SIWZ musiałyby się znaleźć precyzyjne zapisy zakazujące odstępstw pomiędzy normami nakładów przyjętych w przedmiarach, a ilościami podanymi prze wykonawcę. Zważyć bowiem należy, że przedmiar robót stanowiący podstawę sporządzenia kosztorysu jest opracowaniem wtórnym w stosunku do projektów i specyfikacji technicznych. Zawiera zestawienie przewidywanych robót przygotowane w celu zobrazowania skali zamierzenia budowlanego i ułatwienia wykonawcom oszacowania kosztów realizacji inwestycji. Dlatego co do zasady pełni funkcję pomocniczą. Przypisywanie mu decydującego znaczenia z punktu widzenia sposobu obliczenia ceny ofertowej wymaga więc wyraźnego zapisu w SIWZ.
Kosztorys ofertowy jest dokumentem przygotowywanym na potrzeby obliczenia ceny. Zauważyć należy, iż zgodnie z punktem 12 art. 36 ust. 1 Pzp SIWZ musi także zawierać opis sposobu obliczenia ceny. Oznacza to, że oferenci nie dokonują kalkulacji ceny ofertowej w sposób dowolny, lecz ściśle według wskazówek wynikających ze specyfikacji. Pogwałcenie tych reguł skutkuje odrzuceniem oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 6 Pzp. Opis sposobu obliczenia ceny sprowadza się do wskazania w specyfikacji elementów podlegających wycenie. Wymuszenie na wykonawcy podania metody dojścia do ostatecznej ceny oferty ma obniżyć zagrożenie niedoszacowania tej ceny oraz zobrazować wykonawcy skalę zadania. Należycie skalkulowana cena stanowi wynagrodzenie umowne.
