Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowe przepisy mają wejść w życie w 2022 roku

Prace nad nową ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trwają od kilkunastu lat, ale jak dotąd, proponowane rozwiązania dla wprowadzenia ładu i porządku przestrzennego w Polsce nie były zadowalające. Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju poinformowało, że właśnie rozpoczęły się konsultacje nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która ma zastąpić dotychczasowe regulacje w tym zakresie. Uchwalenie nowej ustawy planowane jest jeszcze w 2022 roku.

Spis treści

1. Najważniejsze zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
2. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obecnie
3. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zmiany z listopada 2020
4. Konsekwencje nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Najważniejsze zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Przygotowywana w Ministerstwie Rozwoju i Technologii obszerna nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koncentruje się na zwiększeniu powiązań między planowaniem przestrzennym a planowaniem strategicznym oraz usprawnieniu współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego a inwestorami.

W myśl projektu nowej ustawy, gminnymi aktami prawa lokalnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego będą:

1. Wprowadzenie planu ogólnego, który będzie uchwalany obowiązkowo dla obszaru w granicach gminy. W planie tym wyznaczone będą strefy funkcjonalne oraz ustalone będzie przeznaczenie terenu. W dokumencie tym gmina będzie mogła określić również tereny przeznaczone do rozwoju zabudowy oraz jej uzupełnienia. Należy podkreślić, że plan ogólny nie będzie podstawą do wydania pozwolenia na budowę.
2. Uchylenie przepisów w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zasady realizacji polityki przestrzennej będą ustalane w planie ogólnym gminy – w zwięzłym dokumencie o krótkiej liście ustaleń.
3. Wprowadzenie zintegrowanego planu inwestycyjnego (ZPI), który ma być formą planu miejscowego, który zastąpi i znacznie zmodyfikuje rozwiązania tzw. specustawy mieszkaniowej. To rozwiązanie dotyczy dowolnych inwestycji, nie tylko mieszkaniowych. ZPI będzie narzędziem, który da gminom większe możliwości w lokalizowaniu inwestycji z uwzględnieniem partycypacji społecznej i zasad ładu przestrzennego. Wzajemne zobowiązania gminy i inwestora będą zapisane w umowie urbanistycznej, zapewniając tym samym pełną transparentność.
4. Zmiany w wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy – będzie ustalany fakultatywnie (nie będzie obowiązku jego uchwalania). Dotyczy to zwłaszcza terenów już zurbanizowanych, gdzie zasadniczo przewiduje się realizację inwestycji na podstawie decyzji lokalizacyjnej. W pewnym sensie zastąpi ona decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże na terenach ściśle zabudowanych i z odpowiednią infrastrukturą techniczną. Plan zabudowy, co do zasady, ma na celu uszczegółowienie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania. Jego zapisy będą musiały ściśle korespondować z planem ogólnym.
5. Wprowadzenie Rejestru Urbanistycznego jako systemu teleinformatycznego – podstawową funkcją gminnych standardów urbanistycznych ma być ustalenie zasad zagospodarowania terenów przeznaczonych do uzupełnienia zabudowy. System ten ma być źródłem informacji i danych (m.in. dokumenty powstające w trakcie sporządzania aktów planistycznych, raporty z konsultacji społecznych, decyzje administracyjne związane z planowaniem przestrzennym, rozstrzygnięcia organów nadzoru). Rejestr będzie bazował na danych przestrzennych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Będzie to nieodpłatny, dostępny dla wszystkich zainteresowanych, zintegrowany system. Przepisy dotyczące rejestru zaczną obowiązywać od 2026 roku, co pozwoli urzędom gmin na przygotowanie się do tej zmiany.

W tym miejscu warto podkreślić, że ustawodawca planuje również wprowadzenie krajowych standardów urbanistycznych. Standardy te będą stosowane w przypadku terenów, dla których nie ma ustalonych powyżej opisanych planów zabudowy, czy też gminnych standardów urbanistycznych. Projekt nowej ustawy planistycznej przewiduje też nowe procedury dla planowanych przez inwestora zmian zagospodarowania terenu (takich jak: budowa, odbudowa, rozbudowa, nadbudowa itp.).

W zależności od ich rodzaju oraz objęcia danego terenu gminnymi aktami planowania przestrzennego, będą obowiązywać następujących procedur:

• Pozwolenie na realizację inwestycji celu publicznego – wydawane będzie przez wojewodę lub starostę w zależności od rodzaju inwestycji i przynależności administracyjnej terenu. Będzie upoważniało do wydania dziennika budowy i rozpoczęcia robót budowlanych. W tym miejscu należy podkreślić, że ten rodzaj pozwolenia będzie stosowany jedynie w przypadku dwóch rodzajów inwestycji tj. o znaczeniu krajowym, wojewódzkim lub powiatowym. Warunkiem jest tutaj umieszczenie tych inwestycji w średniookresowej strategii rozwoju kraju, województwa lub powiatu itp.
• Zintegrowany projekt inwestycyjny – będzie prezentowany przez inwestora w formie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej i realizacyjnej, a będzie ją zatwierdzał wójt po wcześniejszym przyjęciu lub odrzuceniu przez radę gminy założeń do tego projektu.
• Decyzja lokalizacyjna – w decyzji tej będą ustalane warunki zabudowy i co do zasady przeznaczona będzie dla budynków kubaturowych.

Szczegóły proponowanych rozwiązań i przepisy przejściowe pozostają tajemnicą. Deweloperów z pewnością interesuje, jak długo zachowają ważność obecne decyzje o warunkach zabudowy. Zgodnie z oceną PZFD na ich podstawie jest realizowana połowa inwestycji mieszkaniowych, w tym te wieloetapowe.

Dla samorządowców i inwestorów ważna jest też kwestia wyznaczania terenów uzupełniania zabudowy, gdzie będzie można uzyskać pozwolenie na budowę na podstawie decyzji lokalizacyjnej.

Od wejścia w życie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gminy miałyby 3 lata na sporządzenie planów ogólnych. Istniejące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowałyby swoją ważność. Plan mogłyby być zmieniane w trybie dotychczasowych przepisów do czasu wejścia w życie planu przeznaczenia, ale nie dłużej niż w okresie 3 lat. Dla decyzji o warunkach zabudowy (WZ) planowane jest wprowadzenie terminu ważności.

Czytaj też:

• Planowanie przestrzenne - dlaczego ustawa wymaga dopracowania? OPINIA

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obecnie

Jakie mamy obecnie regulacje w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego (na podstawie ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. 2003 Nr 80 poz. 717). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji publicznych oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Dokument ten jest aktem prawa miejscowego, który przyjmowany jest w formie uchwały właściwej rady gminy.

Za sporządzenie planu miejscowego w są odpowiedzialni dzisiaj:

• wójt (w gminach wiejskich),
• burmistrz (w gminach miejskich lub miejsko-wiejskich, w miastach poniżej 100 000),
• prezydent miasta (w miastach liczących powyżej 100 000 mieszkańców lub będących siedzibą województwa przed 1 stycznia 1999 roku).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przez radę gminy (radę miasta) ogłaszany jest przez wojewodę w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Regulacje odnośnie kto może sporządzać projekty planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzają osoby, zawarte są w art. 5 Ustawy. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest długą i złożoną procedurą (tu opis procedury).

Każdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma dwie części. Część tekstowa jest treścią uchwały Rady gminy. Tekst odpowiada wymogom zasad techniki prawodawczej, czyli zawiera m.in.: tytuł, podstawę prawną, przepisy merytoryczne ogólne i szczegółowe, przepisy o wejściu w życie, a także podział na jednostki redakcyjne. Natomiast część druga – graficzna, MPZP, to rysunek, który jest odzwierciedleniem uchwały i obowiązuje jedynie w takim zakresie, w jakim jest to określone w części tekstowej. Należy podkreślić, że główną częścią planu jest tekst uchwały.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zmiany z listopada 2020

W listopadzie 2020 do obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono zmiany, które ujednolicają sposób tworzenia i prowadzenia zbiorów i metadanych dotyczących aktów planowania przestrzennego w Polsce. Po tej zmianie inwestor będzie mógł sprawdzić przez internet informację o przeznaczeniu potencjalnego terenu inwestycyjnego oraz jego otoczenia.

Wprowadzono tzw. standardy danych planistycznych. Zgodnie z założeniami ułatwią i przyspieszą one realizację inwestycji. Korzyści mają odnieść zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak i obywatele. Samorządy będą mogły prowadzić monitoring stanu prac planistycznych w sposób bardziej efektywny. Obywatel czy inwestor będzie mógł online sprawdzić czy działka, którą chce kupić, zlokalizowana jest na terenie objętym miejscowym planem.

Nowe przepisy zawarte w Rozdziale 5a nakładają na organy zajmujące się wydawaniem aktywów planowania przestrzennego obowiązek tworzenia cyfrowych danych planistycznych. Obowiązek ten dotyczy również aktów już obowiązujących.

Dla przypomnienia zgodnie z art. 67a ust. 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do aktów planowania przestrzennego zalicza się:

1. plany zagospodarowania przestrzennego województwa,
2. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,
3. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego,
4. miejscowe plany odbudowy,
5. miejscowe plany rewitalizacji.

Zgodnie z art. 67a ust. 3 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym cyfrowe dane planistyczne obejmują co najmniej:

1. zasięg przestrzenny obowiązywania danego aktu w postaci wektorowej,
2. rysunek aktu w postaci rastra z odniesieniem przestrzennym (georeferencją),
3. odniesienie do treści dokumentu powiązanego.

Wprowadzono również w życie Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Jest to kolejny instrument w rozpoczętym właśnie procesie porządkowania cyfryzacji planowania przestrzennego. Zadaniem tego dokumentu jest uszczegółowienie sposobu realizacji wymagań przyjętych w ustawie. Rozporządzenie uszczegóławia m.in:

• klasyfikację rodzajów zbiorów tworzonych i prowadzonych w ramach tematu „zagospodarowanie przestrzenne”;
• typy i atrybuty obiektów przestrzennych ujętych w zbiorach oraz stosowane listy kodowe;
• powiązania pomiędzy obiektami i atrybutami, w tym także relacje czasowe, przestrzenne i topologiczne;
• ograniczenia dotyczące typów obiektów lub ich cech (atrybutów, związków, operacji);
• sposób tworzenia identyfikatorów zbioru i obiektu przestrzennego;
• układy współrzędnych, w których określana jest lokalizacja przestrzenna obiektów;
• formaty danych udostępniania zbioru;
• strukturę i zakres metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego.

Konsekwencje nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

W tym miejscu warto przyjrzeć się znaczeniu proponowanych zmian dla obiektów infrastrukturalnych, które są niejako kluczowe dla funkcjonowania takich obiektów jak budynki. Zgodnie ze słownikiem, który powstaje wraz z projektem ustawy, infrastruktura techniczna to: sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze, infrastruktura telekomunikacyjna oraz urządzenia niezbędna do ich funkcjonowania.

Szacuje się, że w Polsce jest oddawanych do użytkowania rocznie około 30 tysięcy takich obiektów. Planowane przepisy mogą mieć negatywne konsekwencje w przypadku realizacji tego rodzaju inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza osiedlowych i lokalnych sieci uzbrojenia terenu. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, tego rodzaju infrastruktura nie jest umieszczana w graficznej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z prostej i racjonalnej przyczyny, że ich dokładnych przebiegów nie da się przewidzieć na etapie tworzenia planu miejscowego.

Dotyczyć to będzie również proponowanego przez ustawodawcę nowego instrumentu, jakim ma być plan zabudowy. Uzyskanie pozwolenia, czy też dokonanie zgłoszenia, jest możliwe obecnie na podstawie dwóch prostych narzędzi, tj.:

• odpowiednio sformułowanych zapisów w części tekstowej miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego,
• decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W świetle planowanych zmian, budowa infrastruktury na terenie bez uchwalonego planu zabudowy będzie praktycznie niemożliwa. Inwestor nie będzie mógł skorzystać z decyzji lokalizacyjnej, gdyż jest ona przeznaczona dla budynków kubaturowych. Niestety, należy podkreślić, że po raz kolejny w naszych przepisach budowlanych pojawia się niedostosowanie przepisów do realizacji obiektów innych niż budynki. Wydawać by się mogło, że w przypadku braku planu zabudowy pomocny będzie zintegrowany projekt inwestycyjny. Jednak może to być błędne rozumowanie, gdyż ten instrument jest zarezerwowany dla obszarów przewidzianych dla rozwoju zabudowy.

Całkowicie zostaje pominięta kwestia rozwoju infrastruktury na obszarach już zurbanizowanych. Problem również pozostaje w przypadku uchwalonych planów zabudowy. Aby skorzystać z pozwolenia na realizację inwestycji celu publicznego, to w planie ogólnym lub planie zabudowy będzie musiała nastąpić ich szczegółowa lokalizacja. W praktyce jest to niemal niemożliwe na tak wczesnym etapie. Mankamentów procedowanej ustawy jest więcej.

Projekt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostawia wrażenie, że ustawodawca po raz kolejny tworzy prawo w oderwaniu od rzeczywistości, a zatem będzie trudne w stosowaniu.

dr inż. Rafał Dybicz