Ustawa o rewitalizacji: projektowane rozwiązania
Przyjęty przez rząd projekt ustawy o rewitalizacji jest już po konsultacjach. Podmioty, które wyraziły opinię o tym dokumencie wskazywały na zbyt krótki czas przeznaczony na konsultacje, dlatego należy spodziewać się jeszcze pewnych zmian na dalszych etapach legislacji. Warto jednak zapoznać się z jej najważniejszymi założeniami, bo w sprawach zasadniczych zmian raczej nie będzie. Można też przekonać się, w ilu dziedzinach będzie obowiązywało nowe prawo w odniesieniu do rewitalizacji
Ustawa o rewitalizacji ma dostarczyć narzędzi prawnych, by gminy – w ramach swoich zadań własnych – określały ich potrzeby w tym zakresie, robiły plany, zdobywały finansowanie i realizowały inwestycje. Nowe przepisy mają wykluczyć odgórne sterowanie rewitalizacją, ma ona być prowadzona kompleksowo z włączeniem lokalnych środowisk i przedsiębiorców, rewitalizacja ma oznaczać nie spektakularne i medialne renowacje obiektów budowlanych, tylko całościowe przywracanie całym terenom nowej funkcjonalności i nowych standardów życia mieszkańców. To w ekspresowym skrócie założenia planów rewitalizacyjnych w Polsce, na które czeka na 120 000 hektarach prawie 2,5 osób. Oceńmy, na ile proponowane zapisy Ustawy o rewitalizacji pomogą realizować te zamierzenia...
Najważniejsze rozwiązania projektowanej ustawy
Przepisy ogólne
W tym rozdziale zostały określone zasady oraz tryb przygotowania, prowadzenia i oceny rewitalizacji. Pojawia się tu również konieczne definicje.
Rewitalizacja - proces, którego celem jest wyprowadzanie ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych. Następuje to poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy tego procesu. Rewitalizacja jako proces prowadzona musi być na podstawie gminnego programu rewitalizacji, stanowiącego zasadniczy dokument programujący działania w tym zakresie.
Interesariusz - to każdy podmiot zainteresowany przebiegiem rewitalizacji. W definicji wymieniono jedynie przykładowych interesariuszy, do których należą zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i inne podmioty, w tym np. organizacje pozarządowe. Otwarty katalog interesariuszy pozwala, aby w procesie rewitalizacji brały udział inne, niewymienione podmioty, np. syndyk masy upadłościowej przedsiębiorstwa położonego na obszarze rewitalizacji, deweloperzy zainteresowani inwestowaniem na obszarze, podmioty ekonomii społecznej itd.
Ustawa stwierdza, że przygotowanie, koordynowanie i tworzenie warunków do prowadzenia rewitalizacji jest dobrowolnym zadaniem własnym gminy.
Celem ustawy jest ukształtowanie podstaw formalnoprawnych rewitalizacji w sposób umożliwiający realizację tych zadań według rzadko obecnie stosowanej filozofii i praktyki, w ramach której następuje koncentracja interwencji publicznej, mająca przeciwdziałać zjawisku o charakterze szczególnym (zdegradowane obszary wykazują bowiem dysfunkcje w wielu aspektach).
W dalszej części omówione są szczególne narzędzia prawne, jakie oddawane są do dyspozycji gminy w związku z potrzebą realizacji.
Wskazuje się, że gmina, realizując proces rewitalizacji, współpracuje z powiatem, województwem, administracją rządową oraz innymi podmiotami realizującymi na obszarze rewitalizacji uprawnienia Skarbu Państwa. Wyraża to przekonanie autorów, że kompleksowość rewitalizacji przejawia się nie tylko w zakresie merytorycznym podejmowanych działań, lecz także w złożoności podmiotowej ich realizatorów i uczestników, o czym świadczy definicja interesariuszy. Ustawa stworzy ramy prawne do koordynowania (na wniosek gminy i za zgodą pozostałych podmiotów) zamierzeń inwestycyjnych oraz interwencji publicznych w różnych obszarach polityk (m.in. pomoc społeczna, bezpieczeństwo publiczne, kultura) pomiędzy gminą a innymi jednostkami samorządu terytorialnego i administracji rządowej, w celu wspólnego dążenia przez te podmioty do wyprowadzania obszarów zdegradowanych ze stanu kryzysowego. Wpisze się to w istotę rewitalizacji jako skoncentrowanej terytorialnie interwencji o charakterze publiczno-publicznym i publiczno-prywatnym, przebiegającej w warunkach współpracy zarówno pomiędzy organami administracji publicznej, jak i z pozostałymi interesariuszami.
Wskazano zasady i narzędzia sporządzania dokumentów diagnostycznych niezbędnych do: wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji, sporządzania albo zmiany gminnego programu rewitalizacji oraz oceny aktualności i stopnia realizacji gminnego programu rewitalizacji. W celu sporządzenia powyższych diagnoz wójt, burmistrz albo prezydent miasta (dalej: wójt) prowadzi analizy, w których wykorzystuje obiektywne i weryfikowalne mierniki i metody badawcze dostosowane do lokalnych uwarunkowań.
Partycypacja społeczna w rewitalizacji
W rewitalizacji, ze względu na jej kompleksowy charakter i przedmiot działania konieczne jest, aby partycypacja społeczna przybierała jak najpełniejszą formę angażowania interesariuszy. Wyrazem tego podejścia w ustawie jest ustanowienie generalnej zasady, że partycypacja społeczna jest niezbędnym elementem działań rewitalizacyjnych, od etapu projektowania tych działań, przez ich realizację aż po ocenę przeprowadzonego procesu.
Planowane przepisy wskazują, na czym polega zapewnienie partycypacji społecznej w zakresie przygotowania, prowadzenia i oceny rewitalizacji. Dzięki społecznej akceptacji zmian zwiększa się szansa na utrzymanie trwałości rezultatów interwencji i minimalizację społecznych konfliktów. Działania z zakresu partycypacji społecznej mają obejmować wszystkich mieszkańców, właścicieli i zarządców nieruchomości na obszarze rewitalizacji, a także podmioty prowadzące lub zamierzające prowadzić tam działalność gospodarczą i społeczną.
Konsultacje społeczne są ważnym elementem procesu partycypacji społecznej w procesach rewitalizacji i muszą być przeprowadzane z uwzględnieniem zasad zawartych w tym przepisie. W tym rozdziale zostały sprecyzowane możliwe do wykorzystania formy konsultacji społecznych. Ich obowiązkową formą jest zbieranie uwag w postaci papierowej lub elektronicznej, do form dodatkowych, z których co najmniej dwie muszą być wykorzystane w procesie konsultacji, należą: spotkania, debaty, warsztaty, spacery studyjne (spotkania terenowe, które łączą w sobie elementy zwiedzania, wykładu o terenie, dyskusji i bieżącego zbierania uwag ustnych itp.), ankiety, wywiady, wykorzystanie grup przedstawicielskich lub zbieranie uwag ustnych, poprzedzone publicznym zaproszeniem do ich składania.
Podmiot prowadzący konsultacje społeczne będzie zobowiązany do niezwłocznego opracowania i publikacji dokumentów podsumowujących przebieg każdej z faz konsultacji, wskazując w nich miejsce i czas jej przeprowadzenia oraz omawiając przebieg.
Jeden z artykułów tego rozdziału dotyczy obowiązku powołania Komitetu Rewitalizacji, pełniącego funkcję opiniodawczo-doradczą dla wójta. W przypadku gdy w gminie wyznaczono podobszary rewitalizacji, dopuszcza się powołanie Komitetów Rewitalizacji dla każdego z podobszarów.
Obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji
W tym pakiecie przepisów mowa jest o tym, że obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji musi zostać potwierdzony adekwatną uchwałą gminy. Znajduje się tu również definicja obszaru zdegradowanego – obszar gminy, znajdujący się w stanie kryzysowym z powodu koncentracji negatywnych zjawisk, przy czym najistotniejsze jest wskazanie na zjawiska ze sfery społecznej, które wystąpić muszą w każdym przypadku. Pozostałe zjawiska, ze sfery gospodarczej, środowiskowej, przestrzenno-funkcjonalnej oraz technicznej, mają w stosunku do nich charakter uzupełniający, składając się na wielowątkowy charakter degradacji, która jednak zawsze musi zawierać w sobie element społeczny. Wśród zjawisk negatywnych, które muszą charakteryzować te obszary zdegradowane wymienia się: bezrobocie, ubóstwo, przestępczość, problemy edukacyjne, niski kapitał społeczny (tzn. słabo wykształcone relacje wewnątrz społeczności lokalnej), niewystarczający poziom uczestnictwa w życiu publicznym i kulturalnym. W sferze gospodarczej wymieniono: niski stopień przedsiębiorczości, słabą kondycję lokalnych przedsiębiorstw, zaś w sferze środowiskowej: przekroczenie standardów jakości środowiska, obecność odpadów stwarzających zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi bądź stanu środowiska; w sferze przestrzenno-funkcjonalnej: niewystarczające wyposażenie w infrastrukturę techniczną i społeczną, brak dostępu do podstawowych usług lub ich niską jakość, niedostosowanie rozwiązań urbanistycznych do zmieniających się funkcji obszaru, niski poziom obsługi komunikacyjnej, zaś dla sfery technicznej: degradacja stanu technicznego obiektów budowlanych, w tym o przeznaczeniu mieszkaniowym, brak wyposażenia w rozwiązania techniczne umożliwiające efektywne korzystanie z obiektów budowlanych, w szczególności w zakresie energooszczędności i ochrony środowiska.
Obszar zdegradowany nie będzie musiał mieć charakteru jednego zwartego obszaru, może być podzielony na podobszary położone w różnych częściach gminy.
Wprowadzono jednak ograniczenie zasięgu obszaru rewitalizacji przesądzając, że nie może on obejmować łącznie terenów większych niż 20% powierzchni gminy oraz zamieszkałych przez więcej niż 30% mieszkańców gminy, przy czym może być – wzorem obszaru zdegradowanego – podzielony na podobszary. Dla obszaru rewitalizacji opracowuje się gminny program rewitalizacji, który jest podstawą do stosowania na obszarze rewitalizacji specjalnych rozwiązań ustawowych – Specjalnej Strefy Rewitalizacji oraz miejscowego planu rewitalizacji.
Do uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji trzeba będzie dołączyć mapę umożliwiającą jednoznaczne wskazanie nieruchomości wchodzących w skład obszaru rewitalizacji.
W uchwale w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji rada gminy może ustanowić szczególne regulacje, mające na celu zabezpieczenie prawidłowego programowania i realizacji rewitalizacji. Pierwszą z nich jest ustanowienie prawa pierwokupu w odniesieniu do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze rewitalizacji, drugą zaś – ograniczenie lub zakaz wydawania dla obszaru rewitalizacji decyzji o warunkach zabudowy.
Gminny program rewitalizacji
Gminny Program Rewitalizacji (GPR) przyjmowany jest przez radę gminy w formie uchwały, nie stanowiąc aktu prawa miejscowego, lecz dokument o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego, wiążący organy gminy w podejmowanych działaniach. GPR jest również podstawą do wydania szeregu aktów prawa miejscowego, takich jak: uchwała w sprawie Specjalnej Strefy Rewitalizacji oraz miejscowy plan rewitalizacji.
Zakres przedmiotowy GPR to: – ustalenia będące podstawą prowadzenia rewitalizacji poparte wymogiem sporządzenia listy planowanych przedsięwzięć rewitalizacyjnych, których znaczenie dla sukcesu procesu rewitalizacji jest podstawowe. Istotne jest również zamieszczenie w GPR szeregu postanowień dotyczących prawnych uwarunkowań realizacji programu, w tym w zakresie Specjalnej Strefy Rewitalizacji, koniecznych zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wykonania GPR w części planistycznej, za pomocą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym miejscowych planów rewitalizacji.
Z uwagi na wielowątkowość i złożoność rewitalizacji, jako procesu obejmującego wiele dziedzin polityki publicznej, zachowano otwartą formułę takiego przedsięwzięcia, którym może być zarówno realizacja danej inwestycji (np. przebudowa, remont budynku), poprawa dostępności do infrastruktury technicznej na danym obszarze (np. wyposażenie dzielnicy w sieć ciepłowniczą), jak i program działań społecznych, edukacyjnych, kulturalnych.
To właśnie w tym rozdziale są regulacje, które wzbudziły pewne wątpliwości w sytuacjach koniecznego przeniesienia osób z miejsc objętych inwestycjami w inne, bez gwarancji powrotu po zakończonych inwestycjach rewitalizacyjnych. Zgodnie z przepisem, w przypadku gdy w związku z rewitalizacją następuje czasowa lub trwała zmiana miejsca zamieszkania osób, na położone poza obszarem rewitalizacji, zaplanowane w gminnym programie rewitalizacji działania obejmują również te osoby. Wymogi związane z zapobieganiem wykluczeniu uwzględnia się, w szczególności kształtując wysokość czynszów i innych opłat dotyczących mieszkaniowego zasobu gminy.
Specjalna strefa rewitalizacji
Regulacje tego rozdziału dotyczą przypadków, w których w gminnym programie rewitalizacji wskazano na konieczność ustanowienia, dla obszaru (lub podobszarów) rewitalizacji Specjalnej Strefy Rewitalizacji (SSR). Strefa, ustanawiana jest w drodze uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego, jest obszarem stosowania szczególnych norm prawnych z zakresu planowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, mieszkalnictwa, prawa podatkowego oraz cywilnego. Celem wprowadzenia tych rozwiązań jest zapewnienie sprawnej realizacji przedsięwzięć rewitalizacyjnych, podejmowanych w ścisłym związku z celami rewitalizacji. Biorąc pod uwagę szczególny charakter rozwiązań obowiązujących w SSR, czasowy zakres jej obowiązywania ograniczono do maksymalnie 10 lat, bez możliwości przedłużenia.
W tym miejscu definiuje się w takich przedsięwzięciach cel publiczny – to prawna kategoria działań, głównie o charakterze inwestycyjnym (budowlanym), w ramach których możliwe jest między innymi dokonanie wywłaszczenia nieruchomości. Już w obecnym stanie prawnym wiele działań objętych procesami rewitalizacji znajduje się w katalogu celów publicznych, jednak proponowane rozszerzenie jest w ocenie autorów niezbędnym elementem do nadania rewitalizacji kompleksowego charakteru, skierowanego na odnowę obszarów zdegradowanych.
Zostały tu opisany mechanizm pozyskiwania nieruchomości w celu realizacji inwestycji mieszkaniowych. Jednak zostało sformułoanych szereg obostrzeń ograniczających możliwość uznania danej inwestycji mieszkaniowej za cel publiczny. Inwestycję w społeczne budownictwo czynszowe – opisano jako przedsięwzięcie spełniające łącznie następujące warunki: dostęp do lokali mieszkalnych odbywa się na zasadach nierynkowych, na podstawie kryteriów określonych przez władze publiczne, na etapie budowy, przebudowy lub użytkowania budynków podmioty realizujące inwestycje korzystają ze wsparcia środkami publicznymi oraz inwestycja jest realizowana przez podmioty, których głównym celem działania nie jest osiągnięcie zysku.
Wskazano, że lokalizację inwestycji mieszkaniowych uznanych za cel publiczny, określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Koszty odszkodowań za wywłaszczenie ponosi Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której dokonywane jest wywłaszczenie – w przypadku realizacji opisanego wyżej celu będzie nią gmina. Gmina ma obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego, a także obowiązek pokrycia kosztów przeprowadzki. Zakończenie robót budowlanych wykonywanych w ramach rewitalizacji wiąże się z obowiązkiem zawarcia z najemcą nowej umowy najmu dotyczącej, co do zasady, tego samego lokalu. Od spełnienia powyższych warunków można odstąpić, jeżeli zgodę na to wyrazi lokator.
Na obszarze SSR będą prostsze i szybsze procedury dotyczące nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym.
Zmiany w przepisach obowiązujących
Przepisy Ustawy o rewitalizacji będą wymagały zmian w innych aktach prawnych:
- Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych (m.in. ustalenie innych stawek podatkowych dla SSR);
- Ustawa – Prawo budowlane (umożliwienie stosowania instytucji umowy urbanistycznej, opisanej w zmianach w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);
- Ustawa o gospodarce nieruchomościami (zmiany, które dotyczą wprowadzenia do jej przepisów wybranych instrumentów regulujących kwestię gospodarowania nieruchomościami na obszarze SSR, prawa pierwokupu, możliwości udzielania bonifikaty od sprzedaży nieruchomości oraz stawki jednej z opłat adiacenckich, umożliwienie sprzedaży nieruchomości na obszarze SSR i na cele realizacji projektów rewitalizacyjnych);
- Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (zapobieżenie wykluczeniu mieszkańców obszaru rewitalizacji z możliwości korzystania z pozytywnych efektów tego procesu, w szczególności w zakresie zasad ustalania wysokości czynszów);
- Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zmiany z uwagi konieczność ścisłego powiązania programowania i realizacji rewitalizacji z procesami zarządzania przestrzenią, regulowanymi m.in. tą ustawą, zasady tworzenia miejscowych planów rewitalizacji);
- Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (zmiany mające na celu uwzględnienie rewitalizacji jako zadania pozostającego w sferze zadań publicznych);
- Ustawa – Prawo zamówień publicznych – (wprowadzona zmiana związana jest z rozszerzeniem bezprzetargowego trybu udzielania zamówień publicznych na działania wynikające z gminnego programu rewitalizacji, które realizowane są na obszarze SSR);
- Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym (zaproponowana zmiana umożliwi podmiotom publicznym realizującym przedsięwzięcia PPP wyodrębnienie w ramach wynagrodzenia partnera prywatnego płatności ponoszonych przez podmiot publiczny na finansowanie wytworzenia, nabycia lub ulepszenia środków trwałych albo nabycia wartości niematerialnych i prawnych w ramach realizacji przedsięwzięcia. Tak wyodrębnione wydatki przeznaczone na wspomniane cele będą mogły być zakwalifikowane jako wydatki majątkowe podmiotu publicznego na mocy ustawy o finansach publicznych).
- Specustawy inwestycyjne – (uznanie, że inwesrtycje rewitalizacyjne, ze względu na cel publiczny, również mogą być realizowane w odmiennym trybie ich przygotowania i realizacji).
To tylko najważniejsze z proponowanych w projekcie Ustawy o rewitalizacji rozwiązań, szczegółowość i zakres przepisów są większe. Ale to dopiero projekt, który w kilku obszarach wzbudził wątpliwości w konsultacjach, więc poczekajmy na kolejny etap legislacji.
