Wymagania do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Definicja działki sąsiedniej i dobrego sąsiedztwa

Mimo że od wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upłyną niedługo 2 lata, to jednak jej niektóre regulacje nadal mogą sprawiać kłopoty interpretacyjne. Chodzi szczególnie o niejednoznaczność przepisu określającego wymagania do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Kiedy zostanie wydana decyzja o warunkach zabudowy?

Obowiązujące od 11 lipca 2003 r. nowela Prawa budowlanego oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziły zasadę, że jeżeli dla danego terenu istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wówczas pozwolenie na budowę jest wydawane bezpośrednio na podstawie takiego planu, bez konieczności uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast jeśli planu miejscowego nie ma, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę jest konieczne. Ponieważ po wygaśnięciu planów miejscowych sporządzonych przed 1995 r. znaczna większość powierzchni kraju nie jest obecnie objęta planami miejscowymi, sytuacja, w której dla realizacji inwestycji należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, stanowi wciąż regułę, nie zaś wyjątek.

Możliwość uzyskania takiej decyzji określa art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przepis ten wprowadza nowe rozwiązania niewystępujące w poprzedniej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem niewyjaśnione w dotychczasowej praktyce urzędów i orzecznictwie sądów administracyjnych. Problem w tym, że zostały sformułowane w sposób niejednoznaczny i budzący wiele wątpliwości. Zgodnie z tym przepisem decyzja o warunkach zabudowy zostanie wydana, jeżeli:

• na terenie sąsiadującym z terenem zamierzonej inwestycji istnieje zabudowa zgodna z nową zabudową zamierzoną przez inwestora – to tzw. warunek dobrego sąsiedztwa, teren ma dostęp do drogi publicznej,
• teren jest wystarczająco uzbrojony,
• teren ma charakter nierolny i nieleśny,
• zamierzenia inwestycyjne są zgodne z przepisami odrębnymi.

Wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie.

Warunek do pozwolenia na budowę – dobre sąsiedztwo

Warunek ten jest wymagany tylko w przypadku, gdy wniosek inwestora dotyczy "nowej zabudowy". Jest to pojęcie na tyle niejednoznaczne, że może dotyczyć nie tylko budowy nowych obiektów budowlanych na działce dotychczas niezabudowanej, ale także odbudowy, rozbudowy, przebudowy, nadbudowy obiektów budowlanych na działce już uprzednio zabudowanej. Należy opowiedzieć się za ograniczeniem stosowania tego warunku wyłącznie do lokalizacji nowych obiektów budowlanych oraz istotnej rozbudowy lub nadbudowy już istniejących.

Przepis wymaga, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Według Ministerstwa Infrastruktury działką sąsiednią jest wyłącznie działka (ewidencyjna) posiadająca przynajmniej jedną wspólną granicę lub część granicy z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a przy tym dostępna z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem. Zgodnie z taką interpretacją zabudowana działka oddzielona od działki objętej wnioskiem choćby wąską działką stanowiącą np. drogę lub rów melioracyjny nie byłaby traktowana jak działka sąsiednia, co byłoby nieracjonalne. Należy zatem bardziej elastycznie traktować tę definicję, stosując ją odpowiednio do okoliczności danego przypadku.

Działka sąsiednia musi być faktycznie zabudowana, a istniejąca na niej zabudowa może stanowić punkt odniesienia dla określenia funkcji i cech zabudowy działki objętej wnioskiem. Jak się wydaje, sytuacja taka ma miejsce, gdy zabudowa działki sąsiedniej pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami budowlanymi, w szczególności dotyczącymi warunków technicznych budynków i ich usytuowania, a rodzaj tej zabudowy (obiektów budowlanych) odpowiada zabudowie planowanej na działce objętej wnioskiem. Ponadto funkcja (sposób użytkowania) i cechy zabudowy zamierzonej winny stanowić kontynuację funkcji i cech zabudowy co najmniej jednej z działek sąsiednich. Godne poparcia jest stanowisko, że funkcja zabudowy zamierzonej nie musi dokładnie powielać funkcji zabudowy miarodajnej działki sąsiedniej, lecz może mieć charakter wobec niej komplementarny, a przynajmniej nie sprzeczny.
Działkę sąsiednią spełniającą wspomniane wymagania należy wyraźnie wskazać we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Niezgodność funkcji lub innych istotnych cech planowanej zabudowy z funkcją lub cechami zabudowy na działce sąsiedniej będą stanowić podstawę do oddalenia wniosku. Należy jednak uznać, że nie ma podstaw do tego, gdy funkcja i cechy zamierzonej zabudowy są zgodne z funkcją i cechami choćby jednej odpowiedniej działki sąsiedniej, nawet jeśli byłyby one niezgodne z funkcją i cechami innych działek sąsiednich.

Warunek dobrego sąsiedztwa nie jest wymagany dla: inwestycji produkcyjnych na obszarach przeznaczonych na cele produkcyjne w (wygasłych) planach miejscowych sporządzonych przed 1995 r. (art. 61 ust. 2),

• lokalizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3),
• zabudowy zagrodowej (tzw. siedlisk), w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4).

Niezgodność funkcji lub innych istotnych cech planowanej zabudowy z funkcją lub cechami zabudowy na działce sąsiedniej będą stanowić podstawę do oddalenia wniosku.

Dostęp do drogi

Teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winien mieć dostęp do drogi publicznej bezpośredni albo dostęp do takiej drogi przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Trzeba jednak wiedzieć, że bezpośredni dostęp przy jednoczesnym braku prawnej możliwości zlokalizowania na działce odpowiedniego zjazdu z tej drogi (np. w przypadku działki graniczącej z drogą ekspresową lub której front przylega do skrzyżowania itd.) nie spełnia warunku dostępu do drogi publicznej. Drogi wewnętrzne nie mają statusu drogi publicznej, przy czym winny one mieć odpowiednie połączenie z taką drogą. Służebność drogowa może być usytuowana na terenie niebędącym drogą, jednak (z racji celu służebności) niezabudowanym w sposób uniemożliwiający przejazd.

Uzbrojenie terenu – interpretacja przy uzyskaniu pozwolenia na budowę

Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu winno być wystarczające dla zaspokojenia potrzeb inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej określonych we wniosku (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1). Przez uzbrojenie terenu należy rozumieć przewody lub urządzenia wodociągowe (przyłącze wodociągowe), kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe (przyłącze gazowe) i telekomunikacyjne (art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 13). Świadectwem spełnienia tego warunku może być m.in. przedstawienie tzw. wstępnych warunków technicznych przyłączenia do sieci odpowiednich mediów, wydanych przez właściwych gestorów mediów.
Warunek ten uznaje się również za spełniony, jeżeli odpowiednie uzbrojenie terenu zostanie zagwarantowane w umowie zawartej między inwestorem a właściwym gestorem mediów (art. 61 ust. 5). Ponieważ występując o decyzję o warunkach zabudowy, inwestor nie ma pewności co do możliwości realizacji inwestycji, jak również często nie posiada jeszcze żadnego tytułu prawnego do gruntu, nie jest jednak wskazane, by podejmował stanowcze zobowiązania wobec gestora mediów. Właściwym rozwiązaniem będzie zawarcie warunkowej umowy o wykonanie uzbrojenia terenu, która wejdzie w życie dopiero po nabyciu przez inwestora tytułu prawnego do gruntu i po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Teren nierolny i nieleśny

Za taki uznaje się teren, który:

• jest oznaczony w ewidencji gruntów jako grunt zabudowany lub zurbanizowany (np. B, Ba, Bi, Bp itd.), nieużytek (N), tereny różne (Tr) itd.,
• ma wprawdzie charakter rolny lub leśny (np. R, Ł, Ls), ale:
  - realizacja inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze lub nieleśne zgodnie z ustawą z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albo
  - zgoda została już uprzednio uzyskana na etapie sporządzania starego miejscowego planu zagospodarowania, który następnie utracił moc.

Wspomniana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 7 ust. 2) przewiduje, że uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze lub nieleśne nie jest wymagane w przypadku:

• gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-IV oraz gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk stanowiących użytki rolne klas V-VI, o ile ich zwarty obszar, którego ma dotyczyć zmiana, nie przekracza 0,5 ha w przypadku użytków rolnych klas I-III, a 1 ha w przypadku użytków rolnych klas IV-VI,
• gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego stanowiących użytki rolne klas V-VI (niezależnie od obszaru).

Spełnienie powyższego warunku wykazuje się: wypisem i wyrysem z ewidencji gruntów (nierolny i nieleśny charakter użytków albo użytki rolne, które ze względu na swój obszar i klasę nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia),

• zaświadczeniem z wydziału ochrony środowiska właściwego urzędu o mineralnym pochodzeniu gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V-VI,
• wypisem i wyrysem z wygasłego planu miejscowego (zgoda na zmianę przeznaczenia udzielona przy sporządzaniu takiego planu).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodne z przepisami odrębnymi

W istocie chodzi raczej o niesprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych ustanawiających szczególne ograniczenia w zagospodarowaniu określonych terenów. Chodzi m.in. o przepisy dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, granic, przepisy prawa górniczego itd. Przepisem odrębnym nie jest natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie ma w ogóle charakteru aktu prawa miejscowego.
W przypadku gdy z przepisów odrębnych (np. dotyczących ochrony środowiska lub przyrody) wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 14 ust. 7), postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ulega obligatoryjnemu zawieszeniu do czasu uchwalenia takiego planu (art. 62 ust. 2), a po jego uchwaleniu ulega zapewne umorzeniu jako bezprzedmiotowe, bowiem uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie będzie już wówczas konieczne.