Wielka zmiana ustawy o planowaniu przestrzennym. Na co się przygotować od 2023 roku?

Ustawę o planowaniu przestrzennym czekają zmiany. Projekt reformy planowania i zagospodarowania przestrzennego wciąż jest na etapie opiniowania. Jest prawdopodobne, że zostanie on uchwalony i wejdzie w życie w I kwartale 2023 r. Prace nad projektem ustawy o planowaniu przestrzennym zapewne niebawem nabiorą tempa, w związku z czym omawiamy najistotniejsze zmiany z punktu widzenia procesu inwestycyjnego.

Spis treści

1. Plan ogólny w ustawie o planowaniu przestrzennym
2. Zmiany w zakresie opłaty planistycznej
3. Otrzymasz „wuzetkę”- zapłacisz za wzrost wartości nieruchomości
4. Standardy dostępności infrastruktury społecznej
5. Warunki zabudowy z terminem ważności
6. Nowe parametry zabudowy
7. Wpływ nowelizacji na specustawę mieszkaniową
8. Podsumowanie

Nowelizacja ustawy o planowaniu przestrzennym jest jednym z elementów Krajowego Planu Odbudowy, w którym jej zakres czasowy przewidziany został na III kwartał 2021 r. – II kwartał 2026 r. Jak wynika z KPO, celem wdrożenia reformy jest m.in. przyjęcie przez większość gmin planów ogólnych do połowy 2026 roku, przy czym ich sporządzenie oraz przekształcenie planów miejscowych ma być współfinansowane z budżetu KPO.

• Planowanie przestrzenne - na czym polega? Przepisy o planowaniu przestrzennym

Plan ogólny w ustawie o planowaniu przestrzennym

Zgodnie z projektowanymi zmianami, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma zostać zastąpione obowiązkowym dla obszaru całej gminy planem ogólnym. W odróżnieniu od studium, plan ogólny będzie aktem prawa miejscowego. Jego postanowienia będą wiążące przy ustalaniu planów miejscowych oraz przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo, to w planie ogólnym będą określone obszary, na których w ogóle możliwe będzie ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji. Co istotne, ustalenia planu ogólnego nie będą stanowiły podstawy prawnej innych decyzji niż decyzje o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organy architektoniczno-budowlane nie będą mogły na podstawie ustaleń planu ogólnego wnieść sprzeciwu od zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych oraz weryfikować zgodności pomiędzy ustaleniami planu ogólnego a projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym.

Plan ogólny, zakreślający ramy docelowego zagospodarowania przestrzeni, w założeniu ma mieć zwięzłą formę. Niewielka liczba ustaleń umożliwi ich standaryzację, a co za tym idzie łatwiejsze odczytanie treści planów ogólnych przyjętych w poszczególnych gminach. Wprowadzenie zwięzłego planu ogólnego zamiast rozbudowanego i zróżnicowanego w zakresie stopnia szczegółowości, przyjmowanych definicji lub układu tekstu, studium, należy ocenić pozytywnie. W szczególności z tego względu, że zmierza do wyeliminowania jednej z wad aktualnego systemu planowania i zagospodarowania, jaką jest niewystarczająca rola studium, zwłaszcza w zakresie braku konieczności uwzględnienia jego postanowień przy ustalaniu warunków zabudowy w formie decyzji.

Wejście w życie planu ogólnego nie spowoduje utratę mocy obowiązującej dotychczasowych planów miejscowych. Z kolei studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin pozostaną w mocy po wejściu w życie ustawy, do czasu uchwalenia planu ogólnego, jednak nie dłużej niż do końca 2025 r. Przy czym, jeśli gmina nie uchwali planu ogólnego do dnia 1 stycznia 2026 r. nie będzie miała możliwości wydawania nowych decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub o warunkach zabudowy aż do czasu uchwalenia tego planu.

Zmiany w zakresie opłaty planistycznej

Wprowadzane zmiany nie ominą również tzw. renty planistycznej. Wolą ustawodawcy jest to, aby nakładanie opłaty stało się bardziej powszechne, co ma zarazem usprawnić obrót gruntami.

Obecnie obowiązująca regulacja uzależnia możliwość nałożenia opłaty planistycznej od dwóch przesłanek:

• wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu,
• zbycia tej nieruchomości w ciągu 5 lat od dnia jego wejścia w życie.

Przy czym, obie przesłanki muszą być spełnione jednocześnie. W praktyce jest tak, że właściciele czekają 5 lat ze sprzedażą nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia planu, a następnie sprzedają ją bez konieczności uiszczenia opłaty planistycznej. Jednocześnie, rada gminy ma możliwość kształtowania stawki opłaty. W treści miejscowego planu ustala ją w przedziale od 0 do 30 % wzrostu wartości nieruchomości. 

Projektowany przepis art. 36 ust. 4 upzp zakłada, że:

„Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera od właściciela albo użytkownika wieczystego tej nieruchomości opłatę w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącą dochód własny gminy.”

Analiza treści ww. przepisu pozwala wysnuć wniosek, że konstrukcja renty planistycznej zmieni się diametralnie. Przede wszystkim, opłata obejmie wszystkie nieruchomości, które zyskały na wartości wskutek uchwalenia planu, niezależnie od tego, czy i po jakim czasie od uchwalenia planu dana nieruchomość zostanie sprzedana. Wykluczy to powszechnie stosowaną praktykę, polegającą na zwlekaniu ze sprzedażą gruntów przez 5 lat od uchwalenia planu. Wolą ustawodawcy jest to, aby obecnie “zamrożone” w ten sposób nieruchomości stały się ponownie przedmiotem obrotu. Dodatkowo, rada gminy zostanie pozbawiona możliwości ustalania stawki opłaty, która po nowelizacji będzie ustalona ustawowo, w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Otrzymasz „wuzetkę”- zapłacisz za wzrost wartości nieruchomości

Po nowelizacji, opłata planistyczna obejmie także nieruchomości, których wzrost wartości nastąpi na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Biorąc pod uwagę liczbę wydawanych decyzji w skali całego kraju, wpływy do budżetu z tytułu tej opłaty istotnie wzrosną. Co ważne, organ będzie mógł  nałożyć opłatę dopiero po uzyskaniu informacji o wydaniu pozwolenia na budowę (lub wniesieniu skutecznego zgłoszenia) na podstawie konkretnej decyzji o warunkach zabudowy.

Standardy dostępności infrastruktury społecznej

Gminy zostaną wyposażone w narzędzie mające na celu wyeliminowanie tzw. wykluczenia transportowego mieszkańców nowych inwestycji mieszkaniowych. W projekcie ustawy przewidziano możliwość ustalenia w planie ogólnym gminnych standardów dostępności infrastruktury społecznej. Standardy te obejmują zasady zapewniania dostępu do szkoły podstawowej oraz obszarów zieleni publicznej. Projekt określa odległości, jakie powinny dzielić działkę ewidencyjną od szkoły i obszarów zieleni. W przypadku ustalenia gminnych standardów dostępności infrastruktury społecznej wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku, w ramach którego ma być realizowana funkcja mieszkaniowa będzie możliwe, jeżeli każda działka ewidencyjna na terenie inwestycji spełni gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej poprzez dostęp do obiektów infrastruktury społecznej oraz drogi dojścia istniejące w dniu wydania tej decyzji.

Warunki zabudowy z terminem ważności

Projekt ustawy zakłada wprowadzenie terminu obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy. Po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja stała się prawomocna decyzja wygaśnie, co oznacza, że nie będzie można na jej podstawie ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę.

Wygaśnięcie ma dotyczyć również decyzji, które zostaną wydane przed wejściem w życie nowelizacji. Warunki zabudowy pozostające w obrocie prawnym wygasną po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Aktualnie warunki zabudowy mają charakter bezterminowy. Jednakże ubieganie się o pozwolenie na budowę na podstawie warunków zabudowy uzyskanych wiele lat wcześniej może być problematyczne z punktu widzenia ładu przestrzennego. Przez wiele lat sąsiednia zabudowa może ulec znacznym zmianom, przez co niewykorzystane warunki zabudowy nie będą odpowiadały aktualnym parametrom i funkcjom występującym w sąsiedztwie.

Nowe parametry zabudowy

Nowelizacja zakłada również zmiany w katalogu parametrów i wskaźników nowej zabudowy, dodając obowiązek określenia w warunkach zabudowy minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz minimalnej liczby miejsc do parkowania.

Zmianę tę można ocenić pozytywnie. Pomimo tego, że aktualnie nie ma wymogu ustalania tych parametrów w decyzji, często zdarza się, że organy określają minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w odniesieniu do obu tych parametrów, wskazuje się, że nie ma takiego obowiązku, jednak możliwość taka nie jest wykluczona, a wskazanie tych parametrów nie narusza przepisów[1]. Miejsca parkingowe wchodzą bowiem w zakres obsługi komunikacyjnej[1]. Z kolei w odniesieniu do powierzchni biologicznie czynnej można odnotować niejednolite orzecznictwo. Z jednej strony ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej może być traktowane jako element ustalenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego[2]. Zgodnie z drugim poglądem, ustalenie tego wskaźnika nie stanowi naruszenia przepisów, jednak jest niewiążące, gdyż ani ustawa ani rozporządzenie nie określają sposobu i trybu jego ustalania[3]. Nowelizacja z pewnością ujednolici praktykę organów w tym zakresie oraz wyeliminuje spory pojawiające się na tym tle.

Wpływ nowelizacji na specustawę mieszkaniową

Analizując rozbudowaną nowelizację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, łatwo jest pominąć jej wpływ na inne akty prawne. Jednym z takich aktów jest ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących czyli tzw. specustawa mieszkaniowa.

Wydawane obecnie uchwały lokalizacyjne mają zostać zastąpione przez Zintegrowane Plany Inwestycyjne (ZPI), które będą szczególnego rodzaju planami miejscowymi. To oznacza, że zyskają one status aktu prawa miejscowego. Uchwalenie ZPI będzie poprzedzone negocjacjami na linii gmina-inwestor oraz zawarciem umowy urbanistycznej, w której określone zostaną zasady realizacji konkretnej inwestycji. Jak powszechnie wiadomo, budowanie na podstawie przepisów specustawy nie jest ani szybkie, ani łatwe. Niestety, istnieje ryzyko, że bardziej skomplikowany charakter ZPI (w stosunku do uchwały lokalizacyjnej), w tym konieczność zapewnienia udziału społeczeństwa przy jego uchwalaniu, jeszcze bardziej utrudni (a zarazem wydłuży) uzyskanie zgody na realizację inwestycji na podstawie przepisów tej ustawy. Sprawne przejście przez procedurę będzie wymagało bliskiej współpracy gminy z inwestorem.

Na plus należy natomiast ocenić rozszerzenie zakresu przedmiotowego specustawy. W trybie lex deweloper będzie można bowiem realizować nie tylko inwestycje mieszkaniowe, ale także usługowe, handlowe, czy produkcyjne. W obliczu ograniczonej podaży gruntów inwestycyjnych, takie rozwiązanie może przyczynić się do „odblokowania” nieruchomości, które wcześniej nie mogły być zagospodarowane w określony sposób.

Podsumowanie

Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza istotne modyfikacje w dotychczasowych instrumentach, służących kształtowaniu przestrzeni. Takie zmiany jak:

• zmniejszenie roli decyzji o warunkach zabudowy,
• wprowadzenie planu ogólnego, który będzie aktem prawa miejscowego,
• rewolucja w nakładaniu opłaty planistycznej,
• modyfikacja zasad budowy w trybie lex deweloper

mają niewątpliwie charakter systemowy. Na dzisiaj trudno powiedzieć, czy nowe przepisy dobrze przyjmą się w praktyce. Niemniej, duże prawdopodobieństwo wejścia w życie przedstawionego projektu sprawia, że pierwsze wnioski, co od zastosowania nowelizacji w praktyce będziemy mogli wyciągnąć już w przyszłym roku. Tymczasem, warto śledzić postęp prac nad nowelizacją, ponieważ projekt na pewno ulegnie jeszcze pewnym przekształceniom w toku procesu legislacyjnego.

Przypisy:

^{[1] wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt: II SA/Po 875/16, CBOSA.}

^{[2] wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt: II OSK 2600/20, CBOSA.}

^{[3] wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt: II OSK 1619/16, CBOSA.}

Autorzy:

Agata Legat - radca prawny, Partner w Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna Sp. k.

Kacper Łagodziński - aplikant radcowski w Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna Sp. k.

Magdalena Wilczyńska - aplikantka adwokacka w Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna Sp. k.