Zniesienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest niezgodne z konstytucją

Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał 20 kwietnia 2011 r.  wniosek Prezydenta RP dotyczący Prawa budowlanego w kwestii zniesienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

• 1. Art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy − Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w części dotyczącej art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w związku z art. 1 pkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 30a ust. 4 ustawy − Prawo budowlane, jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 konstytucji.
  
  2. Art. 1 pkt 11 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, art. 1 pkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 1 pkt 32 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 55 ustawy – Prawo budowlane, są niezgodne z art. 2 konstytucji.
  
  3. Art. 33 ust. 2 ustawy z 23 kwietnia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 konstytucji.
• Przepisy ustawy wskazane w części I są nierozerwalnie związane z całą ustawą. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.

Postępowanie przed TK w tej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku Prezydenta z 29 kwietnia 2009 r. przedstawionego przed podpisaniem ustawy, na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji (w tzw. trybie prewencyjnym). Przedmiotem zaskarżenia były przepisy ustawy nowelizującej prawo budowlane (dalej: noweli kwietniowej). Dotyczyły one procedury prawnej poprzedzającej rozpoczęcie inwestycji budowlanej, a także przesłanek przystąpienia do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego oraz epizodycznego przepisu wprowadzającego legalizację z mocy samego prawa, bez postępowania legalizacyjnego i opłaty legalizacyjnej, obiektów budowlanych wybudowanych z naruszeniem prawa (tzw. samowoli budowlanych) przed 1 stycznia 1995 r., po spełnieniu tylko pewnych warunków formalnych.

Przeczytaj również: Inwestor - wykonawca: partnerstwo z paragrafem

Podstawową zmianą w procesie inwestycyjno-budowlanym, wprowadzoną przez nowelę kwietniową i zaskarżoną przez Prezydenta jest wyeliminowanie co do zasady z tego procesu instytucji pozwolenia na budowę i zastąpienie jej uproszczonym trybem polegającym na zgłoszeniu zamierzonej budowy organowi administracji.

W obowiązującym stanie prawnym, można rozpocząć budowę pod warunkiem, uzyskania pozwolenia, które ma charakter decyzji administracyjnej, jego wydanie musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, z udziałem nie tylko inwestora, lecz także innych zainteresowanych podmiotów, w szczególności właścicieli sąsiednich nieruchomości, na które zamierzona inwestycja może niekorzystnie oddziaływać. Podmioty te muszą być zawiadomione o wszczęciu postępowania i uczestniczą w postępowaniu na prawach strony, w szczególności mogą składać wnioski dowodowe i mają prawo odwołać się od decyzji o pozwolenie na budowę. Dzięki temu mogą skutecznie bronić swoich praw i interesów.

Według zaskarżonych przepisów inwestor, zamiast ubiegać się o pozwolenie na budowę, powinien zgłosić budowę organowi administracji, a ten w ciągu 30 dni powinien zadecydować, czy zgodzić się (milcząco) na rozpoczęcie budowy (jeśli zgłoszenie nie budzi jego zastrzeżeń), czy też w drodze decyzji administracyjnej wnieść sprzeciw. Jeżeli organ nie widzi powodów do wniesienia sprzeciwu (a podstawy jego wniesienia są określone w tej ustawie bardzo wąsko) to przez milczenie w ciągu 30 dni, wyraża zgodę na rozpoczęcie budowy. Rejestruje ją i wydaje inwestorowi dziennik budowy, co pozwala rozpocząć roboty budowlane. Istotne jest to, że w tym trybie, o zgłoszeniu budowy nie są informowani właściciele sąsiednich nieruchomości, nie tylko prywatni, ale także podmioty publiczne. O inwestycji często mogą dowiedzieć się dopiero, gdy zauważą prace budowlane na nieruchomości inwestora. Zostają przez to pozbawieni skutecznych instrumentów ochrony swych praw na płaszczyźnie prawa administracyjnego, w tym ochrony sądowoadministracyjnej.

Prezydent zarzucił temu rozwiązaniu naruszenie zasady równej ochrony prawa własności, bez względu na jego podmiot (art. 64 ust. 1 i 2 konstytucji w związku z art. 21 ust. 1 konstytucji) oraz prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 konstytucji).

Publiczno-prawnej ochrony praw właścicieli sąsiednich nieruchomości, stosowanej na etapie przed rozpoczęciem budowy, nie zastąpią instrumenty cywilnoprawne, przewidziane w kodeksie cywilnym dla ochrony własności, gdyż co do zasady działają ex post (po naruszeniu prawa), a nie zapobiegają naruszeniom i są trudne do zastosowania oraz kosztowne. TK podzielił te zarzuty wnioskodawcy.

Inna niekorzystna zarówno dla ochrony interesu prywatnego jak i publicznego zmiana w prawie budowlanym polegała na tym, że bardzo wiele różnych obiektów budowlanych, które w obecnym stanie prawnym wymagały zgłoszenia budowy, a niektóre nawet uzyskania pozwolenia na budowę nowela kwietniowa uwolniła nawet spod obowiązku zgłoszenia, co oznaczałoby wyłączenie jakiejkolwiek kontroli państwa.

Omówione zmiany w procesie inwestycyjnym, potraktowane łącznie, z uwzględnieniem także rezygnacji – de facto – z instytucji pozwolenia na użytkowanie, Trybunał – w ślad za wnioskodawcą – uznaje za zagrożenie zarówno dla interesu publicznego, wyrażającego się w istnieniu właściwego ładu przestrzennego, ochronie środowiska i harmonijnym współżyciu obywateli jak i prywatnego interesu sąsiadów inwestora. Ocenia je także jako wyzbycie się przez organy państwa prawnych instrumentów oddziaływania na procesy inwestycji i odpowiedzialności za kształtowanie ładu przestrzennego i krajobrazu.

Za niezgodny z art. 2 konstytucji, w części w jakiej dotyczy on zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasadą dookreśloności prawa uznał też Trybunał art. 33 ust. 2 noweli kwietniowej, który przewidywał zalegalizowanie z mocy prawa (bez przeprowadzenia postępowania w tej sprawie) wszystkich samowoli budowlanych, wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r., o ile tylko nie było w związku z nimi prowadzone postępowanie administracyjne. Ten tryb legalizacji uniemożliwia uwzględnienie indywidualnych okoliczności dotyczących samowoli budowlanej i uwzględnienie interesu publicznego i interesu osób trzecich. Narusza też zaufanie praworządnych obywateli do państwa, które zdecydowało się w ten sposób premiować zachowania niezgodne z prawem.

Wnioskodawca w odniesieniu do grupy przepisów noweli kwietniowej, dotyczących likwidacji pozwolenia na budowę i zastąpienia go zgłoszeniem, zwolnienia wielu rodzajów budów nawet z obowiązku zgłoszenia, oraz rezygnacji z instytucji pozwolenia na użytkowanie wskazał jako wzorzec konstytucyjny – obok art. 2 – także art. 1 konstytucji stanowiący: „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Zdaniem wnioskodawcy, z postanowienia tego wynika, iż: „relacja między państwem a obywatelem powinna być oparta na traktowaniu obywatela przez państwo z odpowiednim szacunkiem, gwarantowania jego wolności i praw, umacniając tym samym jego zaufanie do państwa i postrzeganie tego państwa jako dobra wspólnego”. Wnioskodawca uznał, że wejście w życie kwestionowanej regulacji stanowiłoby wyraźne zagrożenie dla ładu przestrzennego w Polsce i walorów środowiska naturalnego, a także dla ładu społecznego i harmonijnego współżycia obywateli w społecznościach lokalnych przez brak odpowiedniego wyważenia interesu publicznego, interesów indywidualnych oraz interesów indywidualnych różnych podmiotów. Trybunał umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym tego wzorca uznając, że ocena zaskarżonych przepisów według niego jest zbędna, skoro zostały one już uznane za niezgodne ze wzorcem bardziej szczegółowym, jakim jest art. 2 konstytucji.

Rozprawie przewodniczył prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcą była sędzia TK Teresa Liszcz.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Monitorze Polskim.