NIK o samowolach budowlanych

Powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego działają jak państwo w państwie. Kolejna ich kontrola ujawniła, że łamią one prawo na wszystkich etapach postępowań dotyczących samowoli budowlanych. Inspektoraty nie egzekwują wydanych decyzji, nawet gdy samowolnie wybudowane obiekty zagrażają życiu i zdrowiu użytkowników. Najwyższa Izba Kontroli sprawdziła, jak w latach 2005 – I półrocze 2008 powiatowe inspektoraty prowadziły postępowania administracyjne w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej. Kontrola objęła Główny Urząd Nadzoru Budowlanego oraz 24 powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego (PINB).

Po wykryciu samowoli budowlanej inspektorzy mają obowiązek doprowadzić ją do stanu zgodnego z prawem (zalegalizowanie bądź rozbiórka). Po nowelizacji ustawy Prawo Budowlane ustawodawca wprowadził w roku 2004 możliwość płatnej legalizacji obiektu, pod warunkiem, ze spełnia on odpowiednie wymogi prawne. Budowa m. in. nie może naruszać miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stanowić zagrożenia dla zdrowia i życia użytkowników.

Powiatowi inspektorzy nie przestrzegali prawa na każdym etapie postępowania legalizacyjnego. Decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych, podejmowali bez sprawdzenia, czy pozwala na to stan prawny budowy. W ponad jednej trzeciej skontrolowanych inspektoratów nie sprawdzono, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanymi, co jest warunkiem rozpoczęcia legalizacji. Jaskrawym przykładem jest tu PINB w Grodzisku Mazowieckim, który w 48 przypadkach na 51 postępowań nie sprawdził, czy budowy spełniają wymagania prawne. W Pabianicach na 38 postanowień, błędnych było aż 31 decyzji.

Kontrola pokazała, że powiatowi inspektorzy nadzoru budowlanego wykazywali się niezrozumiałą przychylnością wobec inwestorów w sprawach opłat legalizacyjnych, co może wskazywać na występowanie mechanizmów korupcjogennych:

• Inspektorzy legalizowali samowole, co do których nie mieli informacji o wniesieniu wymaganych opłat. Sytuacje takie miały miejsce w 8 inspektoratach, w 20 na 67 przypadków; m. in. w Zamościu i Bielsku Podlaskim. 
• W inspektoratach nieprawidłowo naliczano opłaty legalizacyjne (7 inspektoratów). Najbardziej drastycznym przykładem jest PINB w Łodzi, gdzie zaniżono o 350 tys. zł opłatę legalizacyjną pawilonu gastronomicznego oraz PINB w Giżycku, gdzie pobrano o 40 tys. zł mniej niż należało od czterech właścicieli domków letniskowych.
• Niektórzy inspektorzy pozwalali inwestorom uniknąć opłat, przyjmując korzystne dla nich, acz niezgodne z prawem interpretacje przepisów. To może również wskazywać na występowanie korupcji. Przypadki takie wykryto w PINB w Hrubieszowie i Włodawie. Innym sposobem na ułatwienie właścicielom budów życia jest rozłożenie opłaty na raty, choć powiatowy inspektor nie ma takich uprawnień (PINB w Łodzi).

Innym objawem niezrozumiałej pobłażliwości wobec inwestorów było kontynuowanie postępowania legalizacyjnego (zamiast wydania decyzji o rozbiórce), mimo nie otrzymania wymaganych prawem dokumentów. Tak postępowano w ponad połowie inspektoratów. W Giżycku, Białymstoku i Bielsku Podlaskim zalegalizowano samowole, a dopiero po tym, z opóźnieniem do siedmiu miesięcy, uzyskiwano wymagane prawem dokumenty. W ponad 70 proc. inspektoratów (17) nie wydawano nakazów rozbiórki, chociaż prawo je nakazywało. Na przykład w łódzkim i pabianickim PINB na decyzje czekały przypadki z roku 2005.

Inspektorzy nie korzystali odpowiednio z prawnych możliwości egzekwowania swoich decyzji. Ponad połowa (13) nie pilnowała wykonania decyzji o rozbiórce i nawet nie wszczynała postępowań egzekucyjnych. Część z tych, które to robiły, ograniczała się do wysyłania upomnień lub tytułów wykonawczych, będących podstawą wyegzekwowania decyzji (np. PINB w Giżycku, Łodzi i Policach). Grzywny mające zmusić inwestorów do rozbiórki w 6 inspektoratach nakładano ze znacznym opóźnieniem. Jaskrawym przykładem jest PINB w Kłodzku, gdzie grzywnę nałożono po upływie ponad 2,5 roku od wydania decyzji. Tylko 3 inspektoraty zastosowały egzekucję w formie wykonania zastępczego (rozbiórka na koszt inwestora), choć kontrolerzy wykryli przesłanki do takiego postępowania w 10.

Połowa inspektoratów nie zawiadamiała prokuratury o przypadkach samowoli budowlanej.

NIK zwraca uwagę, że taka bezczynność urzędów sprzyja lekceważeniu prawa przez nieuczciwych inwestorów.

Jedna czwarta inspektoratów nie sprawdzała wykonania decyzji dotyczących poprawy złego stanu technicznego budynków, choć ich niewykonanie mogło sprowadzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Nie sprawdzano tego nawet w przypadku decyzji, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności (PINB w Policach, Wrocławiu, Świnoujściu).

Ponadto NIK wykryła jeszcze inne rodzaje działań inspektorów powiatowych niezgodnych z prawem:

• 12 inspektorów nie sprawdzało, czy inwestorzy po wydanym nakazie wstrzymali roboty budowlane (nie zrobił tego np. PINB w Grodzisku Mazowieckim w 34 na 35 skontrolowanych postępowań oraz PINB w Świnoujściu w 20 na 25 przypadkach). 4 inspektoraty – m. in. PINB we Wrocławiu i Policach - nie sprawdziły wykonania innych nakazów (przerwanie robót, rozbiórka, doprowadzenie do stanu poprzedniego lub zgodnego z prawem) 
• 6 inspektorów wydawało decyzje dotyczące rozbiórki lub zaniechania robót z niedopuszczalnym opóźnieniem. (PINB w Policach miał opóźnienia nawet do 11 miesięcy); 6 nie wydało ich wcale, mimo istnienia przesłanek prawnych (PINB w Łodzi i Wysokiem Mazowieckiem)
• PINB w Świnoujściu wydawał decyzje na podstawie niewłaściwej podstawy prawnej (w 22 przypadkach na 36 zbadanych);

Struktura organizacyjna nadzoru budowlanego uniemożliwia wyegzekwowanie odpowiedniej jakości pracy. NIK już w kontroli z 2006 roku zwracała uwagę na zbyt dużą niezależność powiatowych inspektorów, których działania noszą cechy "państwa w państwie". Powoływani są przez starostów na wniosek inspektora wojewódzkiego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie może ich nadzorować, a jedynie kontrolować i wydawać zalecenia, ewentualnie informować o odpowiednich standardach. Kontrola NIK pokazała, że powiatowi inspektorzy nie stosują się do tych zaleceń.

Nieprawidłowe działania lub ich brak inspektorzy tłumaczą najczęściej brakami kadrowymi. Istotnie, kontrola potwierdziła, że problem ten występuje od wielu lat. Niskie płace i wysoce specjalistyczny charakter wymagań powodują, ze fachowcy odchodzą do innych, lepiej płatnych posad w budownictwie lub kancelariach prawnych.

Samowole budowlane - szczegółowe informacje