Partnerstwo publiczno-prywatne - szansa na rozwój czy martwe zapisy?

Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) to oparta na umowie współpraca podmiotu publicznego i partnera prywatnego. Ma ona doprowadzić do realizacji zadania - przedstawienia projektu lub świadczenia usługi, którą tradycyjnie świadczy sektor publiczny. Skutkiem umożliwienia każdemu z sektorów zajmowania się tym, co potrafi najlepiej, jest najbardziej efektywna gospodarczo realizacja usług i infrastruktury publicznej. W PPP obie strony związane umową czerpią określone korzyści; ich poziom zależy od wkładu finansowego.

Należy jednak pamiętać, że obie strony ponoszą także pewne ryzyko związane z realizacją określonego zadania. Bardzo ważne jest zatem takie kształtowanie relacji pomiędzy stronami partnerstwa publiczno-prywatnego, aby określony rodzaj ryzyka ponosiła ta strona, która najlepiej potrafi je kontrolować.
Model PPP może być wykorzystany przy realizacji takich inwestycji jak: wysypiska śmieci, oczyszczalnie ścieków, zaopatrzenie w wodę, budownictwo socjalne, budowa bazy turystycznej, obiekty sportowe i kulturalne.
Właściwie zaprojektowane PPP przynoszą istotne korzyści zarówno konsumentom, jak i podatnikom. Jednak zakres potencjalnych korzyści zależy od rodzaju realizowanego projektu oraz od szczegółowych warunków umowy. Umowy tego typu powinny być monitorowane pod kątem spełniania zobowiązań; dotyczy to zarówno jakości, jak i harmonogramu.

Modele partnerstwa publiczno- prywatnego

Inwestycja w formule PPP może być realizowana w różnych modelach - w zależności od rodzaju zadania, sposobu jego finansowania oraz pozyskiwania środków na ten cel.
Komisja Europejska wyróżnia trzy podstawowe rodzaje partnerstwa publiczno-prywatnego. Są to:

• BOT (ang. Build-Operate-Transfer) - buduj, eksploatuj, przekaż - model ten zakłada, że udział inwestora - użytkownika ogranicza się do budowy i eksploatowania inwestycji przez czas określony w umowie. Po upływie tego terminu inwestor prywatny przekazuje obiekt wraz z prawami do eksploatacji jednostce sektora publicznego. Prywatny inwestor jest finansowany za pomocą subwencji z państwowej kasy. Jednak przez cały czas prawnym właścicielem inwestycji jest jednostka publiczna.
• DBFO (ang. Design-Build-Finance-Operate) - projektuj, buduj, finansuj i eksploatuj. W tym modelu przez cały czas trwania kontraktu realizowana inwestycja jest własnością inwestora prywatnego. Jednak taki stan prawny nakłada na stronę prywatną pewne obostrzenie; podmiot prywatny musi znaleźć środki niezbędne do wykonania inwestycji. Strona publiczna pokrywa natomiast koszty bieżącej eksploatacji lub np. spłaty długów. Po ustalonym w umowie czasie, podobnie jak w przypadku modelu BOT, prawo własności zostaje przeniesione na stronę publiczną. W tej sytuacji to strona prywatna musi się zająć pozyskaniem funduszy na inwestycję.
• BOO (ang. Build-Own-Operate) buduj, posiadaj i eksploatuj. W modelu tym nie ma mowy o przekazaniu po określonym czasie prawa do własności. Model ten różni się od DBFO tym, że strona prywatna pobiera opłaty od użytkowników inwestycji (np. drogi). Dzięki temu zbiera pieniądze na jej utrzymanie i ewentualną spłatę długów zaciągniętych w trakcie realizacji inwestycji. W tym modelu partner publiczny jest właścicielem inwestycji w czasie trwania kontraktu.

Znane są także inne modele współpracy w oparciu o partnerstwo publiczno-prywatne:

• BT - buduj i przekaż natychmiast,
• DBO - projektuj, buduj, eksploatuj,
• BOR - buduj, eksploatuj, odnawiaj koncesję,
• MOT - modernizuj, posiadaj/eksploatuj i przekaż,
• BLT lub BRT - buduj, najmuj lub dzierżaw i przekaż.

Początki PPP w Polsce?

Realizację pierwszych inwestycji w formule PPP w Polsce rozpoczęto już na początku lat 90. Jednak w opinii niektórych specjalistów - m.in. prof. Michała Kuleszy z Baker & McKenzie - o prawdziwym PPP można mówić tylko wtedy, jeżeli kontrakt jest oparty o przepisy ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Pomijając spory specjalistów można uznać, że pierwszą spółką, która powstała w celu realizacji inwestycji w oparciu o model partnerstwa publiczno-prywatnego, była Saur Neptun Gdańsk SA. Świadczy ona usługi wodociągowo-kanalizacyjne i obsługuje około 500 tys. mieszkańców Gdańska, Sopotu i gmin ościennych.
Z czasem powstawały kolejne spółki prowadzące działalność na kształt partnerstwa publiczno-prywatnego.
W 2005 roku weszła w życie ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. (Dz.U. Nr 169 poz. 1420 z 6 września 2005 roku).
Obecnie największy projekt w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego realizuje w Polsce firma Gdańsk Transport Company. Jest to równocześnie największy w naszym kraju projekt drogowy; cena budowy 1 km wynosi 5,6 mln euro.
Zdaniem Pawła Kolasa, właściciela firmy Jodka Consulting, która zajmuje się tematyką PPP, "Przełamanie barier mentalnych będzie wiązało się ze zmianami w podejściu do współpracy ze stroną publiczną, do której muszą dojrzeć również przedsiębiorcy. Sektor prywatny w Polsce nie jest tak wydolny finansowo. Również sytuacja gospodarcza Polski, choć widać w niej ożywienie, nie dojrzała jeszcze do momentu, w którym wieloletnie inwestycje typowe dla PPP, zwracają się powoli."
Samorządowcy niechętnie patrzą na nowe rozwiązania, jakie daje im ustawa o PPP. Podczas konferencji poświęconej PPP jeden z wójtów zapytany o opinię na temat tej formy realizacji inwestycji odpowiedział bez namysłu "Koszty analizy, do jakiej zobowiązuje nas ustawa, aby projekt mógł w ogóle ruszyć, skutecznie odstrasza włodarzy zwłaszcza małych gmin, gdzie liczy się każda złotówka."

Wybór partnera prywatnego

Obowiązujące rozwiązania prawne w sferze udzielania zamówień nie pozwalają na żadne inne sposoby udzielania zamówień publicznych niż te, które opisano w ustawie Prawo zamówień publicznych. Wybór procedury udzielania zamówienia musi zostać zakończony we wczesnej fazie projektu i musi zostać uzgodniony przez główne strony, w szczególności przez finansujących. Zasadniczo przy wyborze partnera prywatnego można zastosować trzy rodzaje procedur:

• procedurę otwartą - zgodnie z którą każdy podmiot zainteresowany realizacją inwestycji w formule PPP może złożyć swoją ofertę (procedura przetargu nieograniczonego);
• procedurę ograniczoną - zgodnie z którą każdy podmiot, który chce realizować inwestycję w formule PPP może złożyć wniosek o wstępną kwalifikację, a następnie po przejściu tego etapu może złożyć ofertę (procedura przetargu ograniczonego);
• procedurę negocjacyjną - jest ona podobna do procedury ograniczonej. Różnica polega na tym, że po złożeniu oferty strony mogą prowadzić negocjacje odnośnie specyfikacji zamówienia (procedura negocjacji z ogłoszeniem).

Sektor prywatny ma jednak wątpliwości co tych procedur:

• Zdaniem firm procedura przetargu otwartego oraz ograniczonego ogranicza rozwój PPP;
• Udział w konkursie z jednej strony nie daje pewności zdobycia zamówienia, z drugiej zaś - generuje koszty udziału w postępowaniu;
• Warunkiem uczestnictwa w procedurze otwartej i ograniczonej jest dostarczenie w pełni określonych danych wyjściowych dotyczących projektu. Na tej podstawie oferenci konkurują między sobą, głównie ceną. Zdaniem wykonawców ogranicza to zdolność poszukiwania innowacyjnych rozwiązań opartych na podejściu sektora prywatnego oraz nie pozwala na potencjalne zwiększenie efektywności.

Dyrektywy unijne wskazują dwie przesłanki dla udzielenia zamówienia publicznego z zastosowaniem procedury negocjacyjnej w kontekście PPP. Pierwsza z nich ma miejsce "w wyjątkowych przypadkach, gdy charakter robót budowlanych (usług) lub ryzyko z nimi związane uniemożliwia wcześniejsze ogólne określenie ceny". Druga ma zastosowanie w przypadku usług o takim charakterze, że "specyfikacja zamówienia nie może zostać określona z wystarczającą dokładnością umożliwiającą udzielenie zamówienia poprzez wybór najlepszej oferty zgodnie z zasadami dotyczącymi procedury przetargu otwartego i ograniczonego".

Ustawa o PPP a nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych

W przygotowywanej nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych pojawia się nowy tryb, który zdaniem ustawodawcy będzie do zastosowania przy wyborze wykonawcy prywatnego w formule PPP - jest to dialog konkurencyjny. Jest to tryb udzielenia zamówienia, w którym po publicznym ogłoszeniu o zamówieniu zamawiający prowadzi z wybranymi przez siebie wykonawcami dialog, a następnie zaprasza ich do składania ofert. Zamawiający może udzielić zamówienia w trybie dialogu konkurencyjnego, jeżeli zachodzą łącznie następujące okoliczności:

1) nie jest możliwe udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego lub przetargu ograniczonego, ponieważ ze względu na szczególnie złożony charakter zamówienia nie można opisać przedmiotu zamówienia zgodnie z art. 30 i 31 ustawy Prawo zamówień publicznych lub obiektywnie określić uwarunkowań prawnych lub finansowych wykonania zamówienia;
2) cena nie jest jedynym kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty.

Jeżeli wartość zamówienia na roboty budowlane przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 20 000 000 euro, a na dostawy lub usługi - 10 000 000 euro, zastosowanie trybu dialogu konkurencyjnego wymaga uzyskania uprzedniej zgody Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wyrażonej w drodze decyzji administracyjnej.
Dialog konkurencyjny przypomina dawny przetarg dwustopniowy i obecny w ustawie tryb negocjacji z ogłoszeniem, który został zmodyfikowany.
Wykonawcy składają wnioski do udziału w postępowaniu i na tej podstawie są kwalifikowani do dalszego etapu negocjacji. O wynikach oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu i otrzymanych ocenach spełniania tych warunków zamawiający niezwłocznie informuje wykonawców, którzy spełniają warunki udziału w postępowaniu. Następnie zaprasza do dialogu wykonawców, którzy spełniają warunki udziału w postępowaniu, w liczbie określonej w ogłoszeniu o zamówieniu, zapewniającej konkurencję, nie mniejszej niż 5.
Jeśli zaś wartość zamówienia na roboty budowlane jest równa lub przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 20 000 000 euro, a na dostawy lub usługi - 10 000 000 euro, zamawiający zaprasza nie mniej niż 7 wykonawców. Jeżeli liczba wykonawców, którzy spełniają warunki udziału w postępowaniu, jest większa niż określona w ogłoszeniu, zamawiający zaprasza do dialogu wykonawców, którzy otrzymali najwyższą ocenę spełniania tych warunków. Zamawiający prowadzi dialog do momentu, w którym jest w stanie określić (jeśli jest to konieczne - w wyniku porównania) rozwiązanie lub rozwiązania, które mogą zaspokoić jego potrzeby.
Po oświadczeniu, że dialog dobiegł końca oraz poinformowaniu o tym fakcie jego uczestników, zamawiający zaprasza uczestników do składania ostatecznych ofert, opierających się na rozwiązaniu lub rozwiązaniach przedstawionych i określonych podczas dialogu.
Oferty te zawierają wszystkie elementy wymagane i niezbędne do realizacji projektu. Na żądanie zamawiającego mogą być one wyjaśniane, precyzowane i dopracowywane. Jednak takie działania nie mogą pociągać za sobą zmiany podstawowych właściwości oferty ani zaproszenia do składania ofert, ponieważ mogłoby to spowodować zakłócenie zasad konkurencji lub dyskryminować niektórych oferentów. Oferty ostateczne są oceniane przez zamawiającego na podstawie kryteriów udzielania zamówień określonych w ogłoszeniu o zamówieniu.
Oferenci powinni pamiętać, że w ustawie o PPP definicja oferty najkorzystniejszej jest inna niż w ustawie Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z art. 15 ustawy o PPP oferta najkorzystniejsza to taka, która przedstawia najkorzystniejszy bilans wynagrodzenia i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu przedsięwzięcia, w tym:
a) podziału zadań i ryzyka związanego z przedsięwzięciem między podmiotem publicznym i partnerem prywatnym;
b) terminów i wysokości przewidywanych płatności z tytułu zapłaty sumy pieniężnej lub innych świadczeń podmiotu publicznego, jeżeli są one planowane.