SPPPrawdzona brytyjska reguła, PPPolskie błądzenie
W Wielkiej Brytanii model partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) sprawdza się od ponad dziesięciu lat. W tej formule wybudowano m.in. Ministerstwo Skarbu w Londynie, garnizon dla 16 Brygady Powietrzno-Szturmowej w Colchester, ale i wiele szpitali, boisk czy bibliotek. Polska jak na razie może się odwoływać jedynie do złych doświadczeń, co pokazują przykłady autostrad A-1 i A-2. Ale na błędach warto i można się uczyć - przekonywali brytyjscy eksperci podczas seminarium zorganizowanego 6 czerwca 2006 roku przez Sekcję Handlową Ambasady Brytyjskiej w Warszawie.
Wątpliwości nie ma nikt: upowszechnienie projektów PPP w Polsce przyczyniłoby się do szybszego rozwoju infrastruktury drogowej, lotniczej, budowy nowych więzień, szkół i innych obiektów użyteczności publicznej. PPP to długoterminowa umowa między partnerem publicznym i prywatnym, wybranym w drodze przetargu (w Polsce stosuje się do tego ustawę Prawo zamówień publicznych), dzieląca ryzyko partnerstwa na rzecz tego, kto lepiej sobie z nim poradzi.
Współpracę sektora prywatnego z publicznym należy jednak rozumieć jako długofalową inwestycję prywatną w usługi publiczne. Nacisk jest kładziony nie na budowanie obiektów, traktowanych jako cel sam w sobie, lecz na usługi świadczone przy wykorzystaniu tych obiektów - zwraca uwagę Stephen Brown, prezes UK Trade and Investment. Ta rządowa organizacja wspiera brytyjskie firmy o zasięgu międzynarodowym oraz przedsiębiorstwa zagraniczne, rozważające wejście na rynek Zjednoczonego Królestwa (jej partnerami po stronie sektora prywatnego są International Financial Services London, czyli IFSL oraz British Consultants and Construction Bureau, czyli BCCB).
W tego typu projekty Wielka Brytania inwestuje rocznie ponad 4 miliardy funtów, co stanowi około 15 proc. inwestycji w sektorze publicznym.
Dziesięć lat doświadczeń
Czynnikiem, który bez wątpienia zadecydował o sukcesie PPP w Wielkiej Brytanii, było powołanie w 1997 roku tzw. grupy roboczej na wysokim szczeblu, w skład której weszli eksperci z sektora publicznego i prywatnego. Grupa postanowiła wyjaśnić, dlaczego zadania inwestycyjne w zakresie usług publicznych są realizowane nie na czas, a w wielu wypadkach projekty przekraczają założenia budżetowe. Dodatkowym bodźcem do dokonania takiego przeglądu okazał się kiepski stan budynków, szczególnie oświaty i służby zdrowia, oraz niezadowalający poziom świadczonych w nich usług. Konfliktów pomiędzy sponsorem publicznym a wykonawcą nie było za to w innych sektorach brytyjskiej gospodarki, np. przy wydobywaniu z dna morza ropy naftowej i gazu ziemnego. Przedstawicielom sektora publicznego grupa miała ponadto służyć praktyczną, wynikającą z doświadczeń wiedzą.
Autor: Ambasada Brytyjska w Warszawie
Co się okazało? Że, choć bardziej skomplikowane, to i bardziej satysfakcjonujące dla obu stron są kontrakty, które sektor prywatny angażują zarówno na etapie projektowania, budowy, jak i eksploatacji oraz utrzymania obiektów (zazwyczaj w grę wchodzi okres 25 lat). Wykonawca może otrzymać zapłatę dopiero wtedy, gdy obiekt zostanie w pełni udostępniony i funkcjonuje zgodnie z założeniami. Jeśli zaś standardy, określone w zawartej z góry umowie, nie zostaną spełnione, wykonawca płaci karę - jej wysokość również określa umowa. Już na początku stosowania tej nowej metody zwrócono uwagę na dwie rzeczy:
- sektor prywatny jest zainteresowany nie tylko zyskiem, ale i zainwestowanym kapitałem, w związku z czym zależy mu, by obiekt oddać do użytku na czas, a następnie odpowiednio go utrzymywać;
- do wyłożenia kapitału, a tym samym podjęcia ryzyka przedsiębiorców należy zachęcić, pokazując np., że tego typu projektów będzie wystarczająco wiele.
W 2000 roku powołana wcześniej grupa została zreorganizowana. I tak odpowiedzialność za wytyczne programu zamówień publicznych spadła na Ministerstwo Finansów, a rozwijanie zadań związanych z PPP powierzono Partnerships UK (PUK). To firma sektora prywatnego (posiada on w niej 51 proc. udziałów), która ma na celu współpracę z sektorem publicznym, a także zapewnienie mu dostępu do ekspertyz i zasobów sektora prywatnego. Mimo zaangażowania brytyjskiego rządu autorami pionierskich rozwiązań w zakresie PPP byli więc doradcy, finansiści i wykonawcy sektora prywatnego. Z kolei z samorządów terytorialnych utworzono odrębne ciało, mianowicie agencję zamówień publicznych, nazywaną Public Private Partnerships Programme (Program Partnerstwa Publiczno-Prywatnego) lub w skrócie 4P. Jej zadaniem jest pomoc samorządom terytorialnym z Anglii i Walii w usprawnieniu procedury zamówień publicznych, zwłaszcza przy realizacji dużych projektów. Powodzenie PPP mierzy się za pomocą modelowania finansowego, które zakłada porównanie kosztów realizacji projektu w dwojaki sposób: według formuły PPP i tradycyjnie, czyli w oparciu o system zamówień publicznych. Jako że niższe koszty przekładają się na większe korzyści dla podatników, wybiera się tańszy sposób realizacji. PPP ma służyć modernizacji i usprawnianiu usług publicznych. - Oczywiście należy pamiętać, że projekty, które są niewykonalne, nie staną się wykonalne dzięki PPP. Stąd konieczność permanentnego szkolenia służb publicznych. Nasza praktyka pokazuje, że z problemami prawnymi, podatkowymi czy administracyjnymi łatwo sobie poradzić. Kluczem do sukcesu okazuje się natomiast właściwa komunikacja między obydwoma sektorami. Jej wpływ na powodzenie przedsięwzięcia oceniam na 50 proc. - mówił na seminarium Stephen Harris, dyrektor Departamentu Strategii Międzynarodowej IFSL.
Wymierne efekty takiego postępowania widać w liczbach: rząd Wielkiej Brytanii do dziś zaakceptował ponad 700 projektów PPP, z czego ponad 450 jest już w fazie realizacji. Powstają głównie nowe szkoły (ponad 800 w ciągu dziesięciu lat), szpitale (ponad 44 od roku 1997), więzienia (w 13 takich obiektach zbudowanych według formuły PPP przebywa ponad 10 proc. wszystkich więźniów), drogi, linie kolejowe, odcinki londyńskiego metra, a także wiele budynków rządowych, m. in. Ambasada Brytyjska w Berlinie czy Ministerstwo Skarbu Państwa w Londynie. Mniej chlubnymi przykładami są jedynie stadion Wembley w Londynie (czas realizacji dłuższy niż zakładała umowa) oraz budynek Szkockiego Parlamentu w Edynburgu w Szkocji (ostateczne koszty wyższe niż zapisane w umowie).
Skuteczność modelu PPP potwierdzają też wyniki raportu, sporządzonego na zlecenie rządu Wielkiej Brytanii: oszczędności przekraczające 17 proc. i realizacja w umówionym terminie prawie 90 proc. projektów. Z innych badań wynika, że zgodnie z przyjętym harmonogramem prac jest realizowanych 88 proc. projektów, a 79 proc. - zgodnie z harmonogramem budżetu. Z doradztwa Wielkiej Brytanii korzystały już kraje posiadające własne programy PPP, m. in. Holandia, RPA czy Japonia, w uruchomieniu programów PPP pomocy oczekuje obecnie ponad 60 innych państw.
Czekali na ustawę, teraz czekają na rozporządzenia
Idea partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce rodzi się w bólach. Najpierw kilka lat czekano na ustawę, która będzie tworzyć ramy prawne dla zdobywania kapitału prywatnego dla wspólnych przedsięwzięć (już w 2003 roku "Gazeta Wyborcza" donosiła: "Pisanie ustawy o PPP ciągnie się całą wieczność...", nr 228). Gdy ustawa - określana mianem "satysfakcjonującego kompromisu" - wreszcie weszła w życie, co miało miejsce 7 października 2005 roku, oczekiwać zaczęto na akty wykonawcze do niej. Od tego czasu Ministerstwo Finansów przyzwyczaiło nas do następujących formuł: "prace nad wejściem w życie aktów wykonawczych do Ustawy o PPP są kontynuowane" (od 21 listopada 2005 roku do 27 kwietnia 2006 roku kierował nimi dr Marian Moszoro, autor książki pt. "Partnerstwo publiczno-prywatne w monopolach naturalnych w sferze użyteczności publicznej") oraz "okres do wejścia w życie rozporządzeń oceniany jest jeszcze na kilka tygodni". Niestety nic nowego nie usłyszeliśmy od goszczącego na seminarium Piotra Sawickiego, dyrektora Departamentu Gwarancji z Ministerstwa Finansów. Mimo braku funkcjonującej ustawy i rozporządzeń pierwsze projekty według formuły PPP - w Jankowicach i Tychach, już powstają.
Ustawa zakłada, że przedsięwzięcie może być realizowane w formule PPP tylko wtedy, jeśli społeczeństwu będzie ono dawać korzyści większe niż te, które wynikają z realizacji tego samego zadania w tradycyjny sposób, czyli bez zaangażowania PPP. Pieniądze na inwestycje pochodzić mają z sektora prywatnego. Jak szacowano, dla prywatnych przedsiębiorstw miałaby to być szansa zainwestowania nawet 1,5 mld USD. Podczas gdy podmiot publiczny (jednostka administracji rządowej, samorządowej, związek gmin) skupia się na produkcie końcowym, czyli tzw. całościowym życiu projektu, partner prywatny projektuje, buduje i finansuje obiekt, następnie zaś eksploatuje go. Wynagrodzeniem za to może być zapłata, teren - na którym znajduje się obiekt, np. pas drogowy - może też być dany w najem, dzierżawę lub użyczony przedsiębiorcy. Z korzyści fiskalnych, jakie niesie ze sobą PPP przyjęte na gruncie ustawy, warto wymienić likwidację podwójnego opodatkowania przedsięwzięć. Zakres wzajemnej współpracy i jej skutki określa zawarta na wstępie umowa o PPP.
Ten stan prawny, choć jeszcze nie mający aktów wykonawczych, szybko doczekał się krytyki. Rozwiązaniu zarzucano m. in. biurokratyzm i niewystarczającą ochronę interesu publicznego. Zdaniem wielu instytucji ustawa zmusza podmioty publiczne do sporządzania zbyt szczegółowych analiz, dowodzących efektywności i wykazujących zagrożenia wynikające z realizacji przedsięwzięcia - jeszcze zanim zapadnie decyzja, że będzie ono realizowane według formuły PPP. Z drugiej zaś strony część pojęć w ustawie sformułowanych jest nie dość dokładnie. Chodzi np. o pojęcie korzyści dla interesu publicznego, również pojęcie podziału ryzyka związanego z przedsięwzięciem w modelu PPP. "Przepisy ustawy nie regulują w sposób dostatecznie precyzyjny wpływu przedsięwzięć w modelu PPP na poziom długu publicznego i deficytu sektora finansów publicznych oraz zagadnienia transferu składników majątkowych partnerowi prywatnemu w związku z realizacją przedsięwzięcia. Uporządkować należy definicje, wprowadzić bardziej przejrzyste procedury, proces wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia powinien być oparty o jasne kryteria. Ponadto do zwiększenia atrakcyjności PPP przyczyni się ograniczenie formalności oraz ilości i zakresu obowiązków sprawozdawczych, jakie - zarówno na podmioty publiczne, jak i prywatne - nakłada ustawa" - donosi raport firmy Project Finance Poland.
Zdaniem Ministerstwa Finansów prace, podjęte nad nowelizacją ustawy, nie powinny opóźnić wejścia w życie aktów wykonawczych do niej. Efekty widzimy...
