VAT w budownictwie mieszkaniowym

Na wspólnej konferencji Wydawnictwa MURATOR i Związku Pracodawców-Producentów Materiałów dla Budownictwa omawiano wpływ wzrostu podatku VAT z 7 do 22 proc. na budownictwo mieszkaniowe. Przedstawiamy stanowisko ZPPM w tej sprawie. 

Wprowadzenie
Jeśli rząd postawi na swoim, to budujący lub remontujący swoje mieszkania zapłacą blisko 400 mln zł (w skali jednego roku) więcej, a według szacunków Ministerstwa Finansów nawet ok. 800 mln. zł. Rząd bowiem przeciwstawia się rozwiązaniom, jakie posłowie wprowadzili do projektu ustawy o podatku VAT.
Gdyby jeszcze ten wzrost kosztów dotyczył wszystkich budujących czy remontujących, to z uwagi na sytuację finansów publicznych można byłoby to zaakceptować. Ale rozwiązania, które proponuje rząd spowodują, że te dodatkowe pieniądze zapłacą niektórzy - rolnicy i ci, którzy skorzystali lub korzystają z ulgi budowlanej lub odsetkowej.
Warto więc wreszcie uzyskać odpowiedź o co rządowi, poza dostosowaniem naszych przepisów do prawa wspólnotowego, chodzi. Czy nie można powiedzieć wprost , że potrzebne są dodatkowe przychody, a nie zasłaniać się (w dodatku nieprawdziwie) niemożnością prawną rozwiązania problemu? Całej sprawie towarzyszy świadomie chyba kształtowane przez rząd zamieszanie i nierzetelne opinie formułowane przez jego niektórych członków. Konieczne więc staje się zaprezentowanie uwarunkowań i możliwych rozwiązań neutralizujących skutki dostosowania przepisów o podatku od towarów i usług do prawa wspólnotowego w budownictwie mieszkaniowym.
Jedno zastrzeżenie, stosowanie (fragmentarycznie) w gospodarce stawek obniżonych i ulg generuje zawsze patologie i próby "obejścia" przepisów. Taką wadą są obciązone oba rozważane rozwiązania - rządowe i poselskie.
Najlepszym rozwiązaniem byłoby stosowanie w całej gospodarce jednolitej stawki VAT, co poprzez nbsp; likwidację stawek obniżonych pozwoliłoby na jej znaczne obniżenie w pównaniu z dzisiejszą stawką podstawową. Ale niestety, nie ma chęci do wprowadzenia jednej stawki VAT. Dlatego przedmiotem dalszych rozważań będą tylko dwa w/w rozwiązania

Analiza

1. Propozycja rządu oparta jest na stosowaniu do końca 2007 roku (na podstawie uzyskanej derogacji w traktacie akcesyjnym) obniżonej stawki VAT na sprzedaż mieszkań i usługi budowlane.
Oznacza to, że końcowy sprzedawca (mieszkania czy remontu) wystawi jednoskładnikową fakturę z obniżonym VAT-em, a z uwagi na nabycie materiałów z wyższą stawką VAT rozliczy ewentualną różnicę z urzędem skarbowym. Rozwiązanie powyższe nie dotyczy realizacji (budów i remontów) tzw. systemem gospodarczym. Dlatego "rządowy" sposób neutralizacji skutków... zawiera drugi element. Jest to mechanizm zwrotu wzrostu VAT określony w projektowanej ustawie o kompensacie wydatków mieszkaniowych. Projekt ustawy wprowadza jednak znaczne ograniczenia wyrażające się w:

• wykluczeniu większości obywateli z potencjalnej możliwości bycia beneficjentami tej ustawy;
• ograniczeniu kwoty podlegającej kompensacie;

Warto też, analizując zwłaszcza przychody budżetu przypomnieć, iż przy 7-proc. VAT istniała duża szara strefa. Nie nalezy więc zakladać proporcjonalnego wzrostu przychodu w efekcie zmiany stawki z 7 na 22 proc. (Stąd wspomniana we wstępie różnica w szacunkach skutków zmian dla kosztów budownictwa).

2. Alternatywą jest propozycja grupy posłów oparta na uznaniu całego budownictwa mieszkaniowego jako objętego społecznym programem mieszkaniowym, z równoczesnym określeniem materiałów budowlanych i usług jako składowych budownictwa społecznego. Przy czym propozycja odnosi się do budowy nowych mieszkań i remontów istniejących zasobów.
Z uwagi na powstanie sytuacji, iz w zależności od celu wykorzystania materiał budowlany będzie miał inną stawkę (w mieszkaniach obnizona, w pozostałym budownictwie 22 proc.) konieczne jest przeciwdziałanie nieuczciwym praktykom. Stąd w projekcie ustawy znalazły się dwa elementy:

• oświadczenie nabywcy o przeznaczeniu zakupionych materiałów dla budownictwa mieszkaniowego (upoważniałoby to sprzedawcę do wystawienia faktury z obniżonym podatkiem VAT),
• obowiązek archiwizowania faktur zakupu materiałow przez inwestorów, właścicieli obiektów budowlanych. W połaczeniu z istniejącym obowiązkiem przechowywania całej dokumentacji projektowo-wykonawczej ułatwiałoby sprawdzenie prawidłowości zakupów.

Jeżeli realizacja obiektu niemieszkaniowego wymagała dla przykladu 50 tys. cegieł (dane z dokumentacji), to muszą istnieć faktury z 22 proc. VAT na zakup 50 tys. cegieł. Utrzymanie w trakcie dalszych prac parlamentarnych rozwiązań grupy posłów (wprowadzonych do projektu ustawy przez Komisję Finansów Publicznych) pozwoliłoby na stosowanie obniżonych stawek VAT na materiały i usługi w całym budownictwie mieszkaniowym, w dodatku bez terminowych ograniczeń.

3. Analiza VI Dyrektywy i praktyki jej stosowania:
3.1. Dyrektywa VI wprowadziła (dla celów podatkowych) pojęcie budownictwa objętego społecznym programem mieszkaniowym. W przepisach UE nie określono jednak ani definicji, ani zasad jej tworzenia, czy choćby warunków brzegowych zakresu budownictwa mieszkaniowego, które mogłoby być traktowane jako budownictwo społeczne. Oznacza to, że państwo członkowskie, które dla celów podatkowych chce określić budownictwo objęte społecznym programem mieszkaniowym, nie jest nawet w najmniejszym stopniu ograniczone w swobodzie dokonania tego określenia. Jest w tym obszarze suwerenne. Tak kształtuje się formalna strona zagadnienia.
3.2. W odniesieniu do praktyki stosowania i wykorzystywania tej możliwości, rozwiązania przyjęte przez państwa członkowskie UE syntetycznie można przedstawić w trzech grupach:

• część krajów członkowskich UE w ogóle nie skorzystała z możliwości zastosowania obniżonej stawki VAT (Dania, Finlandia, Holandia, Austria);
• w innych państwach członkowskich UE całe budownictwo jest uznawane za budownictwo realizowane w ramach polityki społecznej (Portugalia, Włochy, Irlandia, Hiszpania, Grecja, Belgia);
• w pozostałych krajach członkowskich, w stosunku do określonych kategorii towarów i usług z zakresu budownictwa, zastosowano obniżoną stawkę podatku VAT (Wielka Brytania, Szwecja, Francja, Luksemburg, Niemcy).

Analiza stosowania VAT w krajach członkowskich upoważnia do twierdzenia, iż podstawa obejmowania obniżoną stawką VAT w obszarze mieszkalnictwa, jest w państwach członkowskich UE określana w sposób zasadniczo różny (odmienny), nie wywołując zastrzeżeń Komisji co do ewentualnej niezgodności z prawem unijnym.
3.3. Źródłem prawa Unii Europejskiej są dyrektywy. Zgodnie z art. 189 Traktatu Europejskiego dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Należy przypomnieć, że dyrektywy są wiążące, ale ich postanowienia przenosi się do systemu prawa krajowego. 
O ostatecznym kształcie prawa krajowego decydują trzy elementy:

• prawo wyboru (w dyrektywie VI jest ok. 120 sytuacji, których ostateczne rozstrzygniecie następuje w drodze decyzji państwa członkowskiego);
• derogacje (z reguły na okres przejściowy na wniosek państwa członkowskiego);
• interpretacje (praktyka krajów Wspólnoty pokazuje, że swoboda interpretacyjna jest bardzo szeroka, choć czasem zderza się z orzeczeniem ETS. Z drugiej strony Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, iż błędem jest dokonywanie dosłownej, literalnej interpretacji treści dyrektyw).

3.4. Reasumując, ww załącznik wymienia sprzedaż, budowę i remont domów mieszkalnych w ramach prowadzonej polityki społecznej jako kategorię, w stosunku do której państwa członkowskie mogą stosować obniżoną stawkę VAT. Wspomniany wyżej brak w prawie wspólnotowym definicji budownictwa "społecznego" jest konsekwencją suwerenności państw członkowskich w kształtowaniu polityki społecznej. Właśnie dlatego państwa członkowskie swobodnie określają zakres towarów i usług (dla społecznego budownictwa mieszkaniowego), dla którego stosują obniżoną stawkę VAT 

4. Jak wykazano, Polska ma nieograniczoną swobodę w określeniu budownictwa traktowanego jako objętego programem społecznym.
Miał rację pan wicepremier M. Pol mówiąc podczas debaty sejmowej, iż (niska w porównaniu z innymi krajami) liczba mieszkań na 1000 mieszkańców, dostatecznie uzasadnia objęcie całego budownictwa mieszkaniowego pojęciem "budownictwa społecznego". I właśnie na tym wywodzie oparta jest poprawka (do projektu ustawy o podatku od towarów i usług) określająca wszystkie mieszkania, jako objęte programem społecznym.

5. Stosowanie stawki obniżonej na materiały budowlane jest możliwe tylko wtedy, gdy będą one traktowane jako składowa budownictwa "społecznego".
Nie oznacza to jednak, iż muszą one być sprzedawane łacznie z usługą remontową czy budowlaną, istotne jest tylko przeznaczenie. Warto też zauważyć, że zmiana stawki opodatkowania w zależności od przeznaczenia produktu występuje już w polskim prawie podatkowym.
Potwierdzeniem zaś prawa państwa członkowskiego do stosowania obniżonej stawki VAT na materiały budowlane okreslonego przeznaczenia są zapisy Dyrektywy (załącznik K), w którym określa się prawo do obnizonej stawki za dane usługi z wyłączeniem materiałow budowlanych, a takze treść derogacji w naszym traktacie akcesyjnym, która upoważniając do stosowania obnizonej stawki w budownictwie mieszkaniowym, równocześnie wprowadza zakaz niższej stawki na materiały budowlane. Zasady logiki upoważniają do następującego wnioskowania: jeśli w przepisach specjalnych wprowadza się zakaz , to znaczy, że przepisy generalne tego zakazu nie formułują. Inaczej mówiąc - jeśli w szczególnych przypadkach nie można stosować obniżonej stawki na materiały budowlane, to w innych, gdzie tego zakazu nie wprowadzono, można ustalać obniżoną stawkę.

6. W świetle powyższego, jako przejaw niekompetencji lub chęci wprowadzenia posłów w błąd, należy uznać wystąpienie (w czasie II czytania ustawy o podatku od towarów i usług) podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury, pana M. Bryxa.
Pan prof. Bryx wywodził, iż wprowadzenie w Polsce wąskiej definicji "społecznego budownictwa mieszkaniowego" może zaszkodzić naszym interesom , bo jeśli trwające prace w UE doprowadzą do szerszego zakresu budownictwa społecznego, to Polska zostanie ze swoją wąską definicją i nie będzie już mogła rozszerzyć jej zakresu.
Po pierwsze - projekty Komisji zmierzają w kierunku zniesienia wymogu "społecznego", a nie jego definiowaniu. 
Po drugie - prawo wspólnotowe co do zasady obejmuje wszystkie kraje członkowskie, chyba, że dany kraj na jakiś okres (na swój wniosek) uzyskał wyłączenie (derogację). Oznacza to, ze niezależnie od tego, jaką mielibyśmy definicję, to gdyby sformułowana przez Komisję Europejską "szeroka definicja" stała się przepisem prawa UE, to dotyczyłaby także naszego kraju.
Po trzecie - proponowana poprawka do ustawy definiuje jako budownictwo społeczne całe budownictwo mieszkaniowe. Wydaje się , że w świecie realnym nie istnieje fizyczna możliwość poszerzenia zakresu tej definicji. Oczywiście może wmawiać posłom plany polskiego rządu do ustalenia przez UE definicji budownictwa społecznego obejmującego nie tylko mieszkania, ale także fragmenty miast (osiedla mieszkaniowe z infrastrukturą społeczną, techniczną, komunikacyjną, metro też???), ale poza całkowitą niezgodnością z regułami i dążeniami Komisji Europejskiej, poza niemożnością finansową (w naszym kraju) objęcia tak szerokiej bazy podatkowej obnizoną stawką VAT, powstaje pytanie:
Właściwie dlaczego tylko fragmenty miast, a nie całe miasta? A wreszcie komunikacja pomiędzy miastami chyba też! W matematyce występują liczby urojone, są jak widać tacy ekonomiści, którzy chcą, aby ich urojenia kształtowały gospodarkę.

7. Koncepcja, na podstawie której opracowany został "sposób poselski", została uznana przez UKIE za zgodną z prawem wspólnotowym.
Niemniej niepodważalnym prawem rządu i parlamentu jest dokonywanie wyboru wśród możliwych rozwiązań. Natomiast przeciwstawianie się określonej propozycji przy pomocy nierzetelnych argumentów jest nieetyczne, a zarazem upoważnia do stwierdzenia, że rząd nie opiera swego stanowiska na merytorycznych racjach.

Uwagi końcowe
Podstawową wadą projektu "rządowego" są ograniczenia w ustawie o kompensacie. Zniesienie tych ograniczeń stworzyłoby w zasadzie porównywalność obu sposobów, choć "rządowy" - z uwagi na konieczność wydawania decyzji przez US jest bardziej pracochłonny. Faktycznym problemem jest stan finansów publicznych i potrzeba dodatkowych przychodów budżetu. Nie istnieje racjonalny powód, aby z procesu naprawy finansów publicznych wyłączyć budownictwo mieszkaniowe. Jest oczywiste, iż proponowany sposób "poselski" jest w stanie rozwiązać ten problem lepiej (bo sprawiedliwie), zapewniając odpowiednio zwiększone przychody budżetu bez dodatkowych kosztów pracy Urzędów Skarbowych. Rozwiązanie rządowe obciąza bowiem dodatkowymi kosztami nie całą sferę budownictwa, a jedynie wybraną grupę obywateli, przeciwstawiając ich innej grupie obywateli (też ponoszacej wydatki mieszkaniowe). Sposób "poselski" zapewnia możliwość stosowania obniżonej stawki VAT, ale jeśli potrzeby budżetowe tworzą konieczność uzyskania dodatkowych przychodów, to cała sferę mieszkaniową można objąc stawka ustaloną w przedziale 8-10 proc. (dyrektywa dopuszcza stosowanie dwóch stawek obnizonych). Taki wzrost VAT będzie miał pomijalny wpływ na końcowe koszty budownictwa mieszkaniowego, a równocześnie ewentualny wzrost obciążeń rozklada się proporcjonalnie do nakładów na wszystkich obywateli realizujących wydatki mieszkaniowe.